2004年12月30日西氣東輸項(xiàng)目正式商業(yè)運(yùn)作,標(biāo)志著中國(guó)天然氣進(jìn)入快速發(fā)展期。2004年以來,盡管天然氣市場(chǎng)有起有落,可是天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本上在健康的軌道上,而且保持一個(gè)較高水平。在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中,改革的政策一直伴隨左右,適時(shí)地理順天然氣產(chǎn)業(yè)關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制。同時(shí),天然氣各環(huán)節(jié)不斷開放,特別是2019年6月30日,國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》2019年第25號(hào)令、《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》 2019年第26號(hào)令、《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2019年版)》 2019年第27號(hào)令三個(gè)文件,將油氣領(lǐng)域推向前所未有的開放程度,可以預(yù)期對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。
一、中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?dú)v程
從天然氣發(fā)展過程中,每一次重大進(jìn)步均有標(biāo)志性事件或者發(fā)生。
1、天然氣大發(fā)展的前奏
上世紀(jì)80年代及以前,油氣產(chǎn)業(yè)“重油輕氣”,由于天然氣是石油的附屬產(chǎn)品,天然氣產(chǎn)業(yè)也是石油的附屬產(chǎn)業(yè),天然氣發(fā)展基本上“就近供應(yīng)”;90年代,油氣行業(yè)提出“油氣并舉”的戰(zhàn)略方針,天然氣開始引起行業(yè)的一定重視,但仍屬于“附屬品”,此期間開始了塔里木大會(huì)戰(zhàn)。孤立的個(gè)案也許就能引起大事件的發(fā)生,塔里木在找油過程中不太順利,但是“歪打正著”,勘探專家和工作人員發(fā)現(xiàn)了塔里木天然氣的巨大潛力。經(jīng)過不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和專家向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和主管部門匯報(bào),得到了高度任可,天然氣取得了高度重視。
1998年9月18-19日發(fā)改委(前計(jì)委)組織召開全國(guó)天然氣利用工作會(huì)議,筆者認(rèn)為本次會(huì)議對(duì)于天然氣是里程碑式的一次會(huì)議。會(huì)議上確定了兩件重要的工作:一是國(guó)家發(fā)改委組織開展全國(guó)天然氣規(guī)劃研究;二是由中石油牽頭負(fù)責(zé)組織開展西氣東輸研究。本次會(huì)議的召開,拉開了天然氣發(fā)展的大幕。2000年初國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了西氣東輸項(xiàng)目。
2、天然氣大發(fā)展時(shí)期
2003年西氣東輸部分投產(chǎn),2004年全線投產(chǎn),12月30日正式商業(yè)運(yùn)作,標(biāo)志著中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)由啟動(dòng)期進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期。
從2004年起,天然氣市場(chǎng)發(fā)展模式是“供應(yīng)驅(qū)動(dòng)”的消費(fèi)模式。2004年西氣東輸投產(chǎn);2006年大鵬LNG接收站建成,中國(guó)成為天然氣進(jìn)口國(guó);2009年底2010年初,中亞天然氣管道投產(chǎn),中國(guó)開始了進(jìn)口管道氣的歷史。2010年中國(guó)天然氣消費(fèi)突破1000億立方米大關(guān),首次進(jìn)入千億消費(fèi)國(guó)的行列。2012年底西氣東輸二線全線投產(chǎn),標(biāo)志著中國(guó)天然氣管道進(jìn)入新臺(tái)階,全國(guó)性的管網(wǎng)系統(tǒng)逐步形成。
此時(shí),中國(guó)天然氣的消費(fèi)模式也發(fā)生了變化。由“供應(yīng)驅(qū)動(dòng)消費(fèi)”向“需求拉動(dòng)消費(fèi)”逐漸轉(zhuǎn)變。2016年底,中央提出“北方清潔采暖”的要求,使“煤改氣”成為了重要的環(huán)保抓手。2017年,中國(guó)天然氣消費(fèi)市場(chǎng)創(chuàng)造歷史新高,全國(guó)消費(fèi)量突破2000億立方米,年增量350億方,一度呈現(xiàn)供應(yīng)緊張甚至“氣荒”的局面。2019年天然氣又上一新臺(tái)階,消費(fèi)量將突破3000億立方米,年底中俄東線北段投產(chǎn)。
從未來發(fā)展趨勢(shì)可看出,天然氣發(fā)展肯定存在波動(dòng),但是整體上未來10多年中國(guó)天然氣仍處于快速發(fā)展階段。在未來的10年仍有許多“大事件”發(fā)生,天然氣在一次能源占比達(dá)到10%,國(guó)產(chǎn)氣產(chǎn)量突破2000億立方米,對(duì)外依存度突破50%,LNG進(jìn)口突破1000億立方米,川渝氣區(qū)實(shí)現(xiàn)“800億產(chǎn)量、形成1000億“的產(chǎn)能,全國(guó)天然氣消費(fèi)量突破5000億立方米等等。
在天然氣的大發(fā)展階段,國(guó)家的鼓勵(lì)起到了“潤(rùn)滑劑“的作用,往往”事半功倍“,有些甚至決定性的。
二、改革開放的政策持續(xù)驅(qū)動(dòng)著天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展
通過梳理中國(guó)的天然氣發(fā)展歷程,可以看出:天然氣的發(fā)展離不開政策的支持。每一個(gè)大事件的發(fā)生,均有政策的影子。在天然氣的大發(fā)展階段,國(guó)家的鼓勵(lì)起到了“潤(rùn)滑劑“的作用,往往”事半功倍“,有些甚至決定性的。
天然氣在啟動(dòng)期,國(guó)家的政策由重油輕氣轉(zhuǎn)變?yōu)橛蜌獠⑴e。特別是1998年召開全國(guó)產(chǎn)性的天然氣規(guī)劃會(huì)議,可以說舉全力之力促進(jìn)天然氣發(fā)展。2000年在有技術(shù)分歧且毫無運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的情況下,國(guó)務(wù)院決定批準(zhǔn)西氣東輸項(xiàng)目。在建設(shè)初期,并提出以西氣東輸為試點(diǎn),開展對(duì)外合資合作工作,盡管沒有合作成功,但是為西氣東輸提供了技術(shù)、運(yùn)行、管理等方面的參考。西氣東輸沒有對(duì)外合資合作成功,可是隨后的2006年深圳大鵬LNG對(duì)外合作成功,中方控股,國(guó)際石油公司BP參股。
在天然氣大發(fā)展初期,國(guó)家首先放開下游城市燃?xì)馐袌?chǎng)。2002年建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》,放開了市政公用行業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng),推動(dòng)了原來由政府或國(guó)有企業(yè)投資向社會(huì)資本、外資放開,民營(yíng)、外資等多種經(jīng)濟(jì)主體開始進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè)。2004年建設(shè)部又發(fā)布實(shí)施了第126號(hào)文件《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,進(jìn)一步對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。這些政策適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的情況,各地紛紛響應(yīng),大大推動(dòng)了社會(huì)資本進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè),從而帶動(dòng)了城市燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè),推動(dòng)了天然氣作為城市燃?xì)獾拇蟀l(fā)展。
從2004年-2010年期間,國(guó)家對(duì)天然氣發(fā)展的政策主要以支持天然氣供應(yīng)項(xiàng)目的建設(shè)和投產(chǎn)為主,起到了很好的推動(dòng)作用。2011年以后,特別是“十八大“以來,國(guó)家推出了一系列影響天然氣發(fā)展的大政策。從政策發(fā)布的周期看,可以形成三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)年:2013年11月中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,首次提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì),2013年可以稱為”混改元年“;2017年5月黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》,提出了油氣體制改革的方向,2017年可以稱為”油氣改革定向年“;2019年即將成立國(guó)家管網(wǎng)公司,油氣領(lǐng)域進(jìn)一步向外商開放,2019年可以稱為”油氣體制改革落地年“。
圖1 “十八大“以來中國(guó)天然氣主要政策發(fā)布周期圖
除節(jié)點(diǎn)年外,期間還發(fā)布了一些重要的政策。比如:天然氣價(jià)格系列政策,進(jìn)一步推動(dòng)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化;《促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》,國(guó)務(wù)院首次發(fā)布天然氣專項(xiàng)政策,主要為了推動(dòng)國(guó)內(nèi)天然氣的勘探開發(fā)、儲(chǔ)氣調(diào)峰等。這些政策效果明顯,天然氣價(jià)格除民用價(jià)格仍政府指導(dǎo)定價(jià)外,其他價(jià)格基本市場(chǎng)化;國(guó)產(chǎn)氣2019年1-5月份同比增產(chǎn)60多億立方米,預(yù)計(jì)全年增量160億立方米,突破100億增量的瓶頸,創(chuàng)近10年新高。
三、進(jìn)一步改革開放將深刻影響著天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
天然氣的改革開放可以說進(jìn)入“深水區(qū)“,作為中國(guó)這個(gè)”大海“,在前進(jìn)的道路上,肯定也有大風(fēng)大浪。從2019年起,改革開放落地以后,進(jìn)入實(shí)操期。市場(chǎng)的第一個(gè)參與者,只有深刻理解改革的意義,主動(dòng)適應(yīng)改革的方向和局面,才能一帆風(fēng)順。
1、管網(wǎng)獨(dú)立將大大促進(jìn)天然氣行業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理水平
今年以管道公司的組建為契機(jī),深化油氣體制改革,我們深入理解改革的目的。改革并不是否定石油公司的業(yè)績(jī),沒有三大公司的投入,就不會(huì)形成全國(guó)性的管網(wǎng),就不會(huì)有如此之高的管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理水平,也不會(huì)具備管網(wǎng)獨(dú)立的條件。發(fā)展至今,國(guó)家和社會(huì)的述求發(fā)生了變化,管道將由單個(gè)經(jīng)營(yíng)主體的專用或者專營(yíng)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)設(shè)施,這樣就需要管網(wǎng)獨(dú)立。所以管網(wǎng)獨(dú)立的目的應(yīng)該是:在進(jìn)一步促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的前提下,保障天然氣安全供應(yīng)和提高天然氣利用比例。將天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)“無歧視開放、公平運(yùn)營(yíng)“作為改革的目標(biāo)函數(shù),那么成立管網(wǎng)公司是一種更為合理的運(yùn)作模式。
管網(wǎng)公司成立后,最大的變化或者焦點(diǎn)是“管輸獨(dú)立“,不能參與天然氣的任何買賣活動(dòng)。這就勢(shì)必改變了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的格局,改變了運(yùn)營(yíng)管理模式。在實(shí)際操作中,由于三大公司管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的積累和儲(chǔ)備,筆者對(duì)從業(yè)人員的專業(yè)性無需質(zhì)疑。筆者更為關(guān)注的對(duì)于政府監(jiān)管部門的監(jiān)理水平有更高的要求。因?yàn)閷?duì)作業(yè)者來說,利益驅(qū)動(dòng)往往是首要因素;而政府的監(jiān)管是為了實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的公平開放、提高效率、科學(xué)運(yùn)營(yíng)。這二者看起來是”矛盾“的,是”貓和老鼠“的關(guān)鍵。從現(xiàn)實(shí)又看,“老鼠”比較成熟,是“經(jīng)驗(yàn)老手”,這就需要“聰明的貓”。政府如何從一只“小貓”變?yōu)?ldquo;聰明的貓”,那就需要通過技術(shù)、機(jī)制、人力三個(gè)方面提升自己的監(jiān)管水平:技術(shù)上主要舉措之一是建設(shè)管網(wǎng)信息公開平臺(tái)。信息公開,讓“老鼠“在一間透明的房間里活動(dòng);機(jī)制上設(shè)計(jì)一套科學(xué)的管輸費(fèi)管理辦法,處理好物理方式和商務(wù)模式;人力上增加監(jiān)管力量,開展監(jiān)管人員的技術(shù)培訓(xùn),建立一支有水平的”管理委員會(huì)“隊(duì)伍。
2、開放政策將大大活躍天然氣市場(chǎng)
2019年6月30日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)的三個(gè)重要文件,可以說對(duì)油氣等行業(yè)釋放著前所未有的開放信號(hào)。
1)《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》新舊版的對(duì)比
《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》與《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》相比,在天然氣領(lǐng)域主要有兩項(xiàng)發(fā)生了變化:
一是在石油天然氣開采業(yè),新版取消了“石油、天然氣(含煤層氣,油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外)的勘探、開發(fā)限于合資、合作“的負(fù)面清單。
二是在電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè),新版取消了“城市人口 50 萬以上的城市燃?xì)?、熱力管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)須由中方控股”的負(fù)面清單。
表1《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》與天然氣有關(guān)的新舊版對(duì)比
2)《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》新舊版的對(duì)比
《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2019版)》發(fā)布的上一版為《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2017年修訂)》。兩版相比,在天然氣相關(guān)領(lǐng)域鼓勵(lì)外商投資的產(chǎn)業(yè)主要內(nèi)容對(duì)比:
一采礦業(yè)。新舊版內(nèi)容相同。
二制造業(yè)。在制造業(yè)新版增加了2項(xiàng)鼓勵(lì)內(nèi)容:頁(yè)巖氣裝備制造;市政管網(wǎng)和輸水管道滲漏監(jiān)測(cè)儀器制造。
三電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)。新版增加了3項(xiàng)鼓勵(lì)內(nèi)容:重要負(fù)荷中心且氣源有保障地區(qū)天然氣調(diào)峰電站、天然氣分布式能源站 的建設(shè)、經(jīng)營(yíng);燃?xì)獍l(fā)電與可再生發(fā)電互補(bǔ)系統(tǒng)開發(fā)與應(yīng)用;使用天然氣、電力和可再生能源驅(qū)動(dòng)的區(qū)域供能(冷、熱)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。
四交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)。新舊版內(nèi)容相同。
表2《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》與天然氣有關(guān)的新舊版對(duì)比
3、開放的信號(hào)分析
從《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》和《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》的內(nèi)容可以看出:
1)采礦業(yè)
《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2017年修訂)》盡管鼓勵(lì)“石油、天然氣的勘探、開發(fā)和礦井瓦斯利用”,但是《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》提出“石油、天然氣(含煤層氣,油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外)的勘探、開發(fā)限于 合資、合作”。說明外商在“天然氣(含煤層氣,油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外)的勘探、開發(fā)”方向的投資需要與國(guó)內(nèi)公司合資、合作,外商不能獨(dú)資?!锻馍掏顿Y準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》對(duì)此條的取消,從正面理解就可以認(rèn)為外商在“石油、天然氣(含煤層氣,油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外)的勘探、開發(fā)方面可以獨(dú)資”,可以不與國(guó)內(nèi)石油公司或者非油公司合資、合作,也可以與任何一家國(guó)內(nèi)公司合資、合作,控股、參股均可。
對(duì)石油和天然氣開采業(yè)內(nèi)容的變化,可以說在石油天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域?qū)ν馍倘骈_放。外商若想進(jìn)入該領(lǐng)域可以采取三種措施:
一是與繼續(xù)與石油公司合作。
二是尋求與技術(shù)力量薄弱但已拿到區(qū)塊的公司合作。
三是獨(dú)立參與招投標(biāo)獲得勘探開發(fā)區(qū)塊。
2)制造業(yè)
《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》新舊版沒有變化,而《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2019版)》增加了“頁(yè)巖氣裝備制造;市政管網(wǎng)和輸水管道滲漏監(jiān)測(cè)儀器制造”兩項(xiàng)內(nèi)容。說明國(guó)家對(duì)頁(yè)巖氣裝備發(fā)展的引導(dǎo),希望通過國(guó)際合作推動(dòng)頁(yè)巖氣裝備、城市燃?xì)夤軡B漏監(jiān)測(cè)儀器制造水平的提高。
3)電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)
《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》取消了“城市人口50 萬以上的城市燃?xì)狻崃芫W(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)須由中方控股”的負(fù)面清單。從正面理解就可以認(rèn)為外商可以控股所有的城市燃?xì)鈽I(yè)務(wù),甚至獨(dú)資。
《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2019版)》增加鼓勵(lì)天然氣發(fā)電的內(nèi)容,充分說明政府對(duì)天然氣發(fā)電的支持。
在電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)內(nèi)容的變化,將有助于外商以城市燃?xì)夂吞烊粴獍l(fā)電為突破口,全面進(jìn)入天然氣領(lǐng)域,特別是參與支線管道,甚至干線管道的投資建設(shè)。
總之,隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的深化改革,在堅(jiān)持“管住中間,放開兩頭”的原則上,以成立國(guó)家管網(wǎng)公司為契機(jī),沿著市場(chǎng)化之路前進(jìn),充分活躍天然氣市場(chǎng),促進(jìn)中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)邁向新臺(tái)階,盡早實(shí)現(xiàn)天然氣成為主體能源的目標(biāo)!