北極星售電網(wǎng)訊:落實(shí)減稅降費(fèi)政策，降低企業(yè)用電、用氣、物流成本是中央在部署今年經(jīng)濟(jì)工作中推出的重大舉措。近年的實(shí)踐證明，實(shí)行天然氣直供和大用戶直購電（雖已“升級”為電力中長期交易，此處姑且用此“俗名”）已成為降低企業(yè)用能成本、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，應(yīng)該積極推進(jìn)和深化。特別是受新冠肺炎疫情影響，實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨快速復(fù)工、最大程度釋放產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)全年發(fā)展目標(biāo)的任務(wù)，推進(jìn)天然氣直供和大用戶直購電有著更迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”ID:nyqbyj 作者：國家能源局山東監(jiān)管辦黨組成員盧延國）

一、天然氣直供的概念與成因

天然氣直供，就是用戶直接向上游天然氣供應(yīng)商購買天然氣用于生產(chǎn)或消費(fèi)，不再轉(zhuǎn)售。就字面來說，“天然氣直供”最早見于2012年3月國家發(fā)展改革委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格管理的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》。該意見稿提出：“鼓勵(lì)上游生產(chǎn)企業(yè)對城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫?rdquo;。其實(shí)，就實(shí)踐層面，天然氣直供出現(xiàn)的更早。亦即2004年西氣東輸天然氣管線投運(yùn)之初，國家就在其沿線規(guī)劃了10個(gè)燃?xì)獍l(fā)電廠，成為國內(nèi)首批天然氣“直供用戶”。當(dāng)然，由于氣源不足、氣價(jià)高等種種原因，其中大多數(shù)項(xiàng)目投產(chǎn)后運(yùn)作不暢。

近年來，隨著天然氣市場規(guī)模的擴(kuò)大，天然氣直供的話題再度變熱。如何加快推進(jìn)天然氣利用，提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比重，成為各地推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的自覺選擇。一是作為優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源，天然氣的自身屬性，決定了天然氣在治理大氣污染、應(yīng)對氣候變化、推進(jìn)能源消費(fèi)革命中具有突出的比較優(yōu)勢；二是我國天然氣資源進(jìn)口逐漸開放，鼓勵(lì)社會資本進(jìn)入，國際資源價(jià)格持續(xù)走低，供應(yīng)量大幅增長可期，具備大規(guī)模利用的資源基礎(chǔ)優(yōu)勢；三是經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)用氣成本增加，理順和改革天然氣價(jià)格形成機(jī)制、降低包括天然氣在內(nèi)的用能成本呼聲日?。凰氖侵惫┯脩舻男枨罅看?，具有較強(qiáng)的議價(jià)能力。

價(jià)格機(jī)制改革是天然氣體制改革的核心內(nèi)容之一。通過直供，在用戶側(cè)增加競爭性，逐步探索建立天然氣價(jià)格市場化的形成機(jī)制，可以產(chǎn)生倒逼天然氣體制改革的強(qiáng)大動力，成為推進(jìn)天然氣體制改革的一個(gè)突破口。為理順天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)價(jià)格關(guān)系，2013年國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，翌年出臺《關(guān)于調(diào)整非居民用存量天然氣價(jià)格的通知》，2015年3月發(fā)布《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格管理的指導(dǎo)意見》，明確提出“鼓勵(lì)上游生產(chǎn)企業(yè)對城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫?，減少中間環(huán)節(jié)，避免層層轉(zhuǎn)供，降低供氣成本”，放開直供用戶用氣門站價(jià)格，進(jìn)行改革試點(diǎn)，同年4月1日起將存量氣和增量氣門站價(jià)格并軌，全面理順非居民用氣價(jià)格。2016年國家又相繼出臺《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》《關(guān)于配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求中間銷售環(huán)節(jié)不得盈利，對管輸公司的盈利水平做了明確規(guī)定，“管住中間”初露端倪。“三桶油”及地方管網(wǎng)公司根據(jù)新的辦法進(jìn)行監(jiān)審定價(jià)后，管輸費(fèi)大幅下降，城市燃?xì)夤镜呐錃赓M(fèi)相應(yīng)進(jìn)行了調(diào)整。2017年6月，國家發(fā)展改革委、國家能源局等13部門出臺《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》（以下簡稱《意見》），明確“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制”，用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑，減少中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本。2018年5月國家發(fā)展改革委《關(guān)于理順居民用氣門站價(jià)格的通知》出臺，理順門站價(jià)格，居民、非居民基準(zhǔn)門站價(jià)格統(tǒng)一，釋放降價(jià)紅利。至此，天然氣價(jià)格改革層層推進(jìn)，促進(jìn)天然氣直供的政策環(huán)境、外部形勢已然明朗。

二、各地天然氣直供的政策與現(xiàn)狀

以《意見》出臺為發(fā)端，地方政府紛紛制定相應(yīng)的政策措施，天然氣直供步伐加快。自2017年以來，四川、安徽、山東等多地相繼出臺文件，明確支持對天然氣用戶實(shí)行直供服務(wù)。各地政策從大用戶準(zhǔn)入、城燃企業(yè)關(guān)系、發(fā)文機(jī)構(gòu)等幾個(gè)方面劃分，可分為：一是明確把用氣量作為大用戶準(zhǔn)入門檻的，如廣東省的大用戶指燃?xì)怆姀S、分布式能源站、煉廠和年用氣量超過1億立方米的大工業(yè)用戶。山東省的文件中把大用戶界定為年用氣量超過5000萬立方米的工業(yè)集中區(qū)、清潔化集中采暖、熱電聯(lián)產(chǎn)用氣項(xiàng)目。二是沒有明確大用戶準(zhǔn)入門檻的，如安徽、福建等。三是文件涉及直供用戶與城燃企業(yè)關(guān)系的，如山東（魯建城建字〔2019〕33號）明確：新建天然氣直供管道不應(yīng)違背既定燃?xì)饨?jīng)營區(qū)域劃分（政府特許經(jīng)營協(xié)議）。濟(jì)南市則規(guī)定：支持上游企業(yè)、城燃企業(yè)與大用戶合資建設(shè)直供管道，供氣路徑應(yīng)符合燃?xì)庖?guī)劃；鼓勵(lì)城燃企業(yè)開放已建管道并提供代輸服務(wù)，代輸價(jià)格按價(jià)格主管部門規(guī)定執(zhí)行。較多的則對新增大用戶“鼓勵(lì)氣源企業(yè)、省管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)、城燃企業(yè)以及大用戶合資建設(shè)直供管道”“鼓勵(lì)城燃企業(yè)開放已建管道并提供代輸服務(wù)”，充分考量了大用戶與城燃企業(yè)的關(guān)系以及城燃企業(yè)的相關(guān)利益。四是直接“繞過去”城燃企業(yè)，只講直供的。成都市規(guī)定，符合條件的由市經(jīng)信部門統(tǒng)一操刀：對具備實(shí)施條件的，由企業(yè)向?qū)俚啬茉垂芾聿块T提出申請，市經(jīng)信委會商中石油、中石化等氣源供應(yīng)單位安排直供，降低企業(yè)用氣價(jià)格，即不經(jīng)過城燃企業(yè)，直接在氣源單位接管用氣。政策施行當(dāng)年，成都全市直供天然氣工業(yè)大用戶已達(dá)到40家，直供價(jià)格在1.65～1.78元/立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于加權(quán)平均轉(zhuǎn)供價(jià)格，年供應(yīng)天然氣16.8億立方米，占工業(yè)用氣的58.54%。江蘇明確“堅(jiān)持直供模式，降低用氣成本，供氣管網(wǎng)可以實(shí)現(xiàn)供氣的區(qū)域，各設(shè)區(qū)市不得在供應(yīng)側(cè)和城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)及大用戶等用戶側(cè)之間增加中間供氣輸配環(huán)節(jié)”“蘇南地區(qū)通過新建供氣通道或通過管道公平開放實(shí)現(xiàn)多氣源供應(yīng)”。去年7月，江蘇國信儀征燃機(jī)熱電聯(lián)產(chǎn)天然氣直供管道建設(shè)項(xiàng)目獲批，新建天然氣管道16.5公里，設(shè)計(jì)輸量7.5億立方米/年。五是發(fā)文機(jī)關(guān)各不相同。有以省級政府名義下發(fā)的，如廣東省；有省級部門聯(lián)合下發(fā)的，如山東省，由住建廳、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)；福建省、重慶市則是分別由經(jīng)信委、發(fā)改委單獨(dú)印發(fā)。從多地實(shí)踐看，直供明顯降低企業(yè)用氣成本。天然氣直供成為企業(yè)用戶繼直購電之后新的市場期待和推進(jìn)天然氣價(jià)格市場化的新動力。

改革必然涉及利益調(diào)整。天然氣直供實(shí)質(zhì)上就是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)企業(yè)之間利益的一次調(diào)整和再分配，矛盾和問題也難以避免。拋開標(biāo)準(zhǔn)制定、經(jīng)營時(shí)限與成本回收、模式選擇等問題且不論，目前最為突出的便是直供與政府特許經(jīng)營權(quán)的沖突。從表面看，直供確實(shí)與城燃企業(yè)存在利益交叉，與現(xiàn)有政策、法規(guī)有一定沖突。毋庸置疑，特許經(jīng)營制度實(shí)施以來，在加快城市燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)范運(yùn)營管理方面的確發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了城市燃?xì)馐袌龅陌l(fā)展。但是，隨著全國天然氣利用規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，特別是13部委《意見》的頒布，氣化區(qū)域和氣化率得到了同步提高，各類用戶的用氣需求逐漸釋放，而取得特許經(jīng)營的城市燃?xì)馄髽I(yè)，并不能全面、有效地滿足特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)各類用戶的多樣化需求，特許經(jīng)營權(quán)限制了其他市場主體的進(jìn)入，形成了壟斷經(jīng)營，特許經(jīng)營權(quán)不僅已經(jīng)成為開展天然氣直供的體制障礙，也成為企業(yè)市場競爭力繼續(xù)提升的內(nèi)在阻力，必須放到油氣體制改革總體框架中積極穩(wěn)妥地解決。回顧我國40多年來的改革歷程，特別是民營經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展，就是通過非激進(jìn)性辦法，實(shí)行漸進(jìn)式改革，充分兼顧各市場主體的利益，“小跑不停步”，最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

三、大用戶直購電的概念以及實(shí)踐探索

所謂大用戶直購電，是指電廠和終端購電大用戶之間通過直接交易的形式協(xié)定購電量和購電價(jià)格，然后委托電網(wǎng)企業(yè)將協(xié)議電量由發(fā)電企業(yè)輸配到終端購電大用戶，并另支付電網(wǎng)企業(yè)所承擔(dān)的輸配服務(wù)費(fèi)用。由過去的“獨(dú)買獨(dú)賣”變成“多買多賣”，增加發(fā)、用雙方的選擇權(quán)。直購電是電力交易的一種重要表現(xiàn)形式和構(gòu)建電力競爭市場結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)，對形成市場化的電價(jià)機(jī)制具有直接意義。“大用戶直購電”的稱謂已不能準(zhǔn)確表達(dá)中長期交易框架下的市場主體間的交易關(guān)系，但考慮大用戶直購電的嬗變以及與天然氣直供比較的便利，本文仍以大用戶直購電稱之。

大用戶直購電的概念首度出現(xiàn)在2002年國務(wù)院印發(fā)的《電力體制改革方案》（即“5號文”）中。文件提出“開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購買電力的格局；在具備條件的地區(qū)，開展發(fā)電企業(yè)向較高電壓等級或較大用電量的用戶和配電網(wǎng)直接供電的試點(diǎn)工作。直供電量的價(jià)格由發(fā)電企業(yè)與用戶協(xié)商確定，并執(zhí)行國家規(guī)定的輸配電價(jià)”。2015年頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（即“9號文”）指出，“在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開展有效競爭，培育獨(dú)立市場主體，著力構(gòu)建主體多元、競爭有序的電力交易格局”，而售電側(cè)放開的主要內(nèi)容之一就是放開用戶的選擇權(quán)，主要表現(xiàn)形式即是大用戶向發(fā)電企業(yè)購電。隨著售電側(cè)市場的進(jìn)一步放開和相關(guān)機(jī)制的建立完善，特別是2016年12月國家發(fā)展改革委、國家能源局制定《電力中長期交易基本規(guī)則（暫行）》并頒布實(shí)施，推動了電力市場化交易，目前全國范圍內(nèi)已經(jīng)有33個(gè)電力交易中心，絕大多數(shù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了售電公司準(zhǔn)入，被稱為“直購電”的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，成為電力中長期交易的主要品種。自2017年起，各類統(tǒng)計(jì)資料中基本以市場化交易電量涵蓋直接交易。

2004年4月，國家電監(jiān)會和國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《電力用戶直接向發(fā)電企業(yè)購電試點(diǎn)的暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），明確了直購電試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、目的和原則，大用戶直購電試點(diǎn)開始起步。當(dāng)年9月，國家電監(jiān)會宣布吉林炭素有限責(zé)任公司向吉林龍華熱電股份有限公司直接購電，標(biāo)志著全國第一個(gè)直購電試點(diǎn)正式啟動。2006年11月，廣東電網(wǎng)公司、廣東國華粵電臺山發(fā)電有限公司及首批參加試點(diǎn)的臺山市化學(xué)制藥有限公司等6家大用戶簽訂了直購電試點(diǎn)合同。之后，多省區(qū)相繼開展了不同程度、不同規(guī)模和形式的直購電試點(diǎn)。湖北于2008年直接啟動了雙（多）邊交易，而起點(diǎn)較高的內(nèi)蒙古直接進(jìn)行了多邊交易市場的嘗試，并建立了成熟的模式。2009年6月，國家電監(jiān)會、國家發(fā)展改革委、國家能源局共同出臺了《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，對準(zhǔn)入條件、試點(diǎn)內(nèi)容以及購電價(jià)格構(gòu)成、電量計(jì)量和結(jié)算等實(shí)際運(yùn)行中的有關(guān)問題，作了進(jìn)一步的細(xì)化完善。同年，經(jīng)國家電監(jiān)會、國家發(fā)展改革委、國家能源局批復(fù)，撫順鋁業(yè)與內(nèi)蒙古伊敏電廠在全國率先進(jìn)行跨省直接交易探索。

直購電在明顯降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本、實(shí)現(xiàn)多贏的同時(shí)，各地也出現(xiàn)一些不規(guī)范的操作，突出表現(xiàn)為變相電價(jià)優(yōu)惠，導(dǎo)致直購電走形。為剎住各地變相降價(jià)之風(fēng)，2007年9月國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、電監(jiān)會3部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)差別電價(jià)政策有關(guān)問題的通知》，要求各地立即停止執(zhí)行各地自行出臺的對高耗能企業(yè)的優(yōu)惠電價(jià)措施。2010年5月，針對部分省區(qū)自行實(shí)施優(yōu)惠電價(jià)的現(xiàn)象，國家發(fā)展改革委、國家電監(jiān)會和國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價(jià)等問題的通知》，要求清理各種形式的優(yōu)惠電量交易，開展電力價(jià)格大檢查。對此，大部分省區(qū)取消了優(yōu)惠電價(jià)。2010年后的兩三年間，除個(gè)別省外，全國大部分省份的大用戶直購電交易暫停。全國大用戶直購電交易進(jìn)入低谷期。2010年當(dāng)年全國大用戶直接交易電量僅為80.4億千瓦時(shí)，僅占全社會用電量的0.2%左右。

2013年5月，在直購電試點(diǎn)走過十個(gè)年頭后，迎來歷史性轉(zhuǎn)機(jī)：國家能源局宣布取消“電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)”行政審批事項(xiàng)。2013、2014年全國大用戶直購電試點(diǎn)省份迅速增長到24個(gè)，除個(gè)別省市受電力基礎(chǔ)設(shè)施等限制，不適合試點(diǎn)外，其他所有省份均進(jìn)行了試點(diǎn)，大用戶直購電席卷全國。以山東省為例。該省于2014年重啟直購電交易，當(dāng)年安排交易電量100億千瓦時(shí)，2016年規(guī)模就達(dá)到680億千瓦時(shí)，降低企業(yè)用電成本達(dá)35億元，2019年直購電交易電量達(dá)1728億千瓦時(shí)，占全社會總用電量的28%。2016年，全國直接交易電量接近8000億千瓦時(shí)，約占社會用電量的16%，為用戶節(jié)約電費(fèi)570億元。去年，全國市場化交易（直接交易是主要形式）電量突破2.3萬億千瓦時(shí)，占全社會用電量的30%左右，同比提高6%。