日前，湖南省洪江市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對洪江市中昱天然氣有限公司（以下簡稱“洪江中昱”）管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營情況開展中期評估（下稱“中期評估”），并對中期評估結(jié)果進(jìn)行公示。根據(jù)《湖南省管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營中期評估報(bào)告編制大綱（試行）》，在本次評估中，洪江中昱因在財(cái)務(wù)、投資建設(shè)發(fā)展和生產(chǎn)運(yùn)行管理方面扣分較多，僅得71分，企業(yè)運(yùn)行狀況被評定為C。
鑒于這一結(jié)果，評估報(bào)告建議洪江中昱制定整改計(jì)劃，并建議政府及燃?xì)庵鞴懿块T制定臨時(shí)接管管道燃?xì)忭?xiàng)目的應(yīng)急預(yù)案，以備不時(shí)之需。
當(dāng)前，隨著國內(nèi)燃?xì)夤艿赖睦匣约胺婪度細(xì)馐鹿实男枰?，政府部門為強(qiáng)化對管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的管理，維護(hù)運(yùn)營安全，開展了管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營中期評估工作。據(jù)《中國能源報(bào)》記者了解到，目前，浙江、江蘇、湖南的評估制度、辦法或管理規(guī)定走在前列。在湖南，已有地方企業(yè)因中期評估不合格被住建局解除特許經(jīng)營協(xié)議。
中期評估兼具約束和監(jiān)督作用，有助于推進(jìn)燃?xì)馄髽I(yè)和行業(yè)良性發(fā)展，也逐漸成為各地對特許經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管的重要方式。受訪人士均表示，利用好“中期評估”尤為重要，要注意監(jiān)管方式，把公共利益和燃?xì)庥脩舻睦娣旁谑孜?，公平監(jiān)管避免“一刀切”。
讓“沉睡”的條款成為“好抓手”
管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營中期評估并非新鮮事物。
早在2004年，國家城鄉(xiāng)和建設(shè)部出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第 126 號）第二十一條就提出了中期評估的要求。隨后發(fā)布的《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本》明確特許經(jīng)營權(quán)授予方有權(quán)監(jiān)督燃?xì)馄髽I(yè)實(shí)施特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容，可聘請中介機(jī)構(gòu)對燃?xì)馄髽I(yè)的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果提出建議。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，全國已簽約的城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目超過3600個(gè)（項(xiàng)），但已經(jīng)開展特許經(jīng)營協(xié)議中期評估的項(xiàng)目屈指可數(shù)。事實(shí)上，在整個(gè)公用事業(yè)領(lǐng)域，特許經(jīng)營中期評估并不常見。陽光時(shí)代律師事務(wù)所高級合伙人陳新松表示，一直以來，中期評估像“沉睡”的條款，沒有被很好地利用起來。
“此前，有關(guān)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營情況的監(jiān)管幾乎處于空白，一些單位獲取管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)之后緩?fù)渡踔敛煌?，或者由于安全保障能力不足，發(fā)生了安全生產(chǎn)事故，也沒有從管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營監(jiān)管角度去調(diào)查或處罰。”某不愿具名的燃?xì)馄髽I(yè)人士說，“直到2020年，浙江省建設(shè)廳牽頭組織出臺了全國首部管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目評估辦法后，大家才發(fā)現(xiàn)，中期評估可以成為監(jiān)督監(jiān)管、整合企業(yè)和促進(jìn)市場良性發(fā)展的重要手段之一。”
從全國來看，目前江蘇、福建、湖南、浙江已經(jīng)出臺中期評估相關(guān)征求意見稿或管理辦法，廣東和河南也在積極制定相關(guān)文件。“從中期評估的約束力和‘執(zhí)行力’來看，覆蓋面還不夠大。各地和相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)積極進(jìn)行中期評估，讓‘沉睡’的條款成為‘好抓手’，進(jìn)一步掌握特許經(jīng)營企業(yè)運(yùn)營和管理的真實(shí)狀況，以改變近年來略顯粗放的發(fā)展模式。”陳新松說。
準(zhǔn)入退出機(jī)制需完善
業(yè)內(nèi)人士表示，由于各地政府普遍對城市管道燃?xì)鈱?shí)施特許經(jīng)營制度，在監(jiān)管機(jī)制體系建立的過程中，最重要的就是完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制。
“天然氣行業(yè)發(fā)展初期，城市管道天然氣被壟斷經(jīng)營，造成市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制遠(yuǎn)落后于行業(yè)發(fā)展本身。實(shí)施特許經(jīng)營后，一些地方政府未經(jīng)過公開招投標(biāo)、專家研討或聽證會環(huán)節(jié)，在對準(zhǔn)入企業(yè)的經(jīng)營能力、資質(zhì)等審核不夠完備充分的情況下，即授予其特許經(jīng)營權(quán)，并在一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)局部壟斷的經(jīng)營實(shí)際，導(dǎo)致矛盾突出。因此，在制定合理詳盡的中期評估管理辦法的同時(shí)，完善城市管道天然氣市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制是實(shí)施經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管乃至管道天然氣特許經(jīng)營監(jiān)管的關(guān)鍵。”上述燃?xì)馄髽I(yè)人士說。
比如，2023年底，吉林省起草了《吉林省燃?xì)饨?jīng)營許可管理辦法（征求意見稿）》，強(qiáng)調(diào)了對燃?xì)馄髽I(yè)規(guī)模化整合的要求。明確同一城市（含開發(fā)區(qū)）已有一家管道燃?xì)馄髽I(yè)的原則上不予準(zhǔn)許再增加管道企業(yè)，有條件的地市要加快推進(jìn)企業(yè)規(guī)?；?，因地制宜進(jìn)行兼并重組，逐步形成“一城一網(wǎng)”。此外，還特別明確了選擇管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的程序以及簽訂經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容要求，明確經(jīng)營許可的退出機(jī)制，包括退出條件和退出程序。在達(dá)到法律、行政法規(guī)規(guī)定的退出條件或促進(jìn)經(jīng)營協(xié)議中約定的事項(xiàng)未能按要求完成時(shí)，經(jīng)營許可權(quán)就將被撤銷。
“管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營評估涉及面大、要素多，與管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營監(jiān)管相關(guān)的行政部門都應(yīng)該作為制定單位，在省級層面統(tǒng)一認(rèn)識、明確要求，同時(shí)也要進(jìn)一步增強(qiáng)評估辦法的效力。” 燃?xì)庑袠I(yè)資深從業(yè)者彭知軍建議，“完善并配套實(shí)施細(xì)則，在可操作性方面下足功夫，真正做到‘好心辦好事’。”
避免用“一刀切”的監(jiān)管方式
通過中期評估，政府部門可以全面了解特許經(jīng)營企業(yè)的真實(shí)狀況，為下一步監(jiān)管工作指明方向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其優(yōu)勢與不足，并對不足之處提出整改建議，明確對特許經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管方式、監(jiān)管范圍、監(jiān)管力度等，進(jìn)一步完善政府對市政公用事業(yè)的監(jiān)管體系，更好地促進(jìn)和規(guī)范當(dāng)?shù)毓艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營發(fā)展，切實(shí)改善燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的實(shí)施效果，提升企業(yè)運(yùn)營管理水平，促進(jìn)行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
在陳新松看來，中期評估制度正是政府履行監(jiān)管義務(wù)最重要的一項(xiàng)制度，要避免用“一刀切”的監(jiān)管方式。“如果企業(yè)存在客觀條件限制，則應(yīng)予以幫助和整改，而不是用一收了之的懶政去解決市場問題。”
“比如，中期評估的本意是成為監(jiān)管的抓手，促進(jìn)燃?xì)馄髽I(yè)提高服務(wù)質(zhì)量、保障能源供應(yīng)、提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。但現(xiàn)在部分地方政府將其當(dāng)成燃?xì)馐袌稣系膹?qiáng)制手段，這就與本意有了出入。” 上述燃?xì)馄髽I(yè)人士說。
“最重要的是，目前還存在燃?xì)庑袠I(yè)相關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)履行不積極的問題，造成燃?xì)馓卦S經(jīng)營企業(yè)監(jiān)管覆蓋不夠全面。燃?xì)庑袠I(yè)相關(guān)監(jiān)管部門需要根據(jù)職責(zé)劃分要求，積極履行監(jiān)管職責(zé)，完善行業(yè)監(jiān)管體系。”上述燃?xì)馄髽I(yè)人士補(bǔ)充說。
受訪者表示，雖然目前中期評估還面臨一些問題，但預(yù)計(jì)未來會有越來越多省市的“新版本”制度陸續(xù)出臺，而新出臺的方案也將更加規(guī)范、科學(xué)、合理，更具“后發(fā)優(yōu)勢”。
