中國石油天然氣領域迎來全產(chǎn)業(yè)鏈開放。1月9日，自然資源部在《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（下稱“意見”）新聞發(fā)布會上表示，我國將向符合條件的內(nèi)外資企業(yè)全面放開油氣勘查開采市場。
這意味著，在取消下游成品油批發(fā)倉儲經(jīng)營資格審批、放開城市燃氣外資準入，在中游重組管道資產(chǎn)成立國家管網(wǎng)公司之后，油氣產(chǎn)業(yè)鏈中壟斷程度最高的上游環(huán)節(jié)也迎來全面開放。
此外，12月下旬公布的《中共中央國務院關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》提出，支持符合條件民企參與原油進口成品油出口。一條縱向貫穿油氣行業(yè)的開放政策體系逐步成型。
長期以來，中國油氣行業(yè)形成了上下游一體化的國家公司經(jīng)營模式。上游領域，國內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中石油、中石化、中海油和延長石油，“占地盤”、“圈而不探”現(xiàn)象突出，未形成多元市場主體參與的競爭格局。
置于國內(nèi)石油公司近兩年來加碼勘探開發(fā)、全力推動油氣資源增儲上產(chǎn)以保障國家能源安全的大背景下，上游放開的現(xiàn)實意義和迫切性愈加明顯。根據(jù)《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》，2018年我國石油進口量為4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%；天然氣進口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。預測顯示，我國油氣對外依存度還將進一步上升。
自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司司長姚華軍接受央視采訪表示，這次全面放開了油氣勘查和開采的市場準入，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，改變了過去主要由幾家國有公司專營的這種局面。各類市場主體包括外資的、民營企業(yè)、各類社會資本的加入將會進一步激發(fā)市場活力，有更多的渠道來籌集勘查開發(fā)資金，形成以國家石油公司為主體，多種經(jīng)濟成分參與的市場體系，加大勘探開發(fā)力度，提高國家資源保障能力。
自然資源部于2019年12月31日下發(fā)的《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》主要包括礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革3個大的方面內(nèi)容。
其中，在油氣勘查開采管理改革方面，涉及兩條：一是放開油氣勘查開采。在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。二是實行油氣探采合一制度。根據(jù)油氣不同于非油氣礦產(chǎn)的勘查開采技術(shù)特點，針對多年存在的問題，油氣探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的，在報告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進行開采。進行開采的油氣礦產(chǎn)資源探礦權(quán)人應當在5年內(nèi)簽訂采礦權(quán)出讓合同，依法辦理采礦權(quán)登記。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強接受澎湃新聞記者采訪時表示，油氣勘查開采具有成本高、風險大、周期長的特點，現(xiàn)在通過體制改革放開上游市場，讓更多企業(yè)加入進來，可以降低成本、提高效率，也有機會找到更多油氣資源。
林伯強認為，上游勘查放開對于民企而言短期內(nèi)可能不會有太大反應，主要還是中長期效應。技術(shù)方面，如果外企能夠把非常規(guī)油氣勘查開采的技術(shù)帶進來的話，對中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是很有好處的。
上游全面開放是當前正在進行的油氣體制改革的關鍵拼圖。2017年5月中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》正式將上游領域改革提上日程：在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系?！锻馍掏顿Y準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》則取消了石油、天然氣、煤層氣勘查開采對外商投資僅限于合資合作的限制。
值得關注的是，如今國際油價保持中低位震蕩，外資、民營企業(yè)、各類社會資本還有多大的興趣參與開發(fā)風險和成本“雙高”、回報周期長的石油勘查開發(fā)？開放政策的含金量及吸引力如何，仍有待現(xiàn)實來鑒定。
對于資格放開的對象條件，姚華軍在發(fā)布會上解釋稱：自2012年以來自然資源部先后開展了頁巖氣、常規(guī)油氣、煤層氣探礦權(quán)競爭出讓改革試點，對準入門檻進行了實踐探索。油氣一口探井成本上千萬甚至高達億元人民幣，要求從事油氣勘查開采的企業(yè)須具有一定的資金實力和抗風險能力，《意見》考慮到油氣勘查的高風險、高投入等特點，對企業(yè)凈資產(chǎn)做了最低要求，且規(guī)定應符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應的油氣勘查開采技術(shù)能力。
如其所述，過去幾年間，中國曾舉行過頁巖氣礦權(quán)公開招標及新疆油氣勘查區(qū)塊招標，允許國有石油公司之外的民企及外企進入上游勘查，但如今看來效果并不理想。三大石油公司也陷入“進退兩難”：外界詬病其對外招標的大多為低品位油田區(qū)塊，但“如果拿開發(fā)較好的區(qū)塊到市場上，則有國有資產(chǎn)流失之嫌。”
在頁巖氣領域，據(jù)《財經(jīng)》報道，2012年頁巖氣礦權(quán)第二輪招標中共16家企業(yè)中標，其中央企6家、地方國企8家、民企2家，但所有中標企業(yè)均未在承諾期內(nèi)完成勘查投入，三年探礦權(quán)到期之際也沒有得到實質(zhì)收獲。此前，原國土資源部已經(jīng)延期了中標企業(yè)的探礦權(quán)，直至今日，這些區(qū)塊仍然沒能量產(chǎn)頁巖氣。
由于國內(nèi)地質(zhì)結(jié)構(gòu)條件導致的開發(fā)難度較高，曾與中國開展頁巖氣田聯(lián)合研究或勘探開發(fā)的康菲石油、埃尼石油、殼牌、BP等國際石油公司也已悉數(shù)退出中國頁巖氣領域。
對于上述困局，業(yè)內(nèi)較為一致的觀點是，完善區(qū)塊退出、區(qū)塊流轉(zhuǎn)機制，逐步建立礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場以解決礦權(quán)流轉(zhuǎn)不順，將有助于吸引社會資本參與油氣勘探開發(fā)領域。
