隨著外資和民營企業(yè)準入限制放開,我國油氣體制迎來了“里程碑”式的重大改革。在當前石油天然氣對外依存度逐年走高的情況下,加大開采力度是保障能源安全,提升供應能力的有效手段。因而,放開準入限制將釋放石油天然氣勘探開采活力,有利于構建全面開放條件下的油氣安全保障體系——
近日,國家發(fā)展改革委、商務部發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》取消了石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作限制,并將于7月30日施行。這意味著,石油天然氣上游勘探開發(fā)將向外資和民企敞開大門。
早在今年3月份,國家發(fā)展改革委提請全國人大審議的《關于2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》顯示,今年擬放開油氣勘探開采準入限制,積極吸引社會資本加大油氣勘探開采力度。
種種信號表明,石油天然氣行業(yè)上游將對外資和民營企業(yè)放開,我國油氣體制改革正迎來“里程碑”意義的重要時刻。
開放合作帶來機遇
“真沒想到對外資開放勘探開發(fā)來得這么快。”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國家對外開放研究院教授董秀成坦言,我國油氣勘探開發(fā)放開,符合國家油氣體制改革的總體方向和基本原則,是改革的必然趨勢。
此輪油氣體制改革始于2017年。當年5月份,國務院印發(fā)了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》,允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規(guī)油氣勘探開采。
但長期以來,國內(nèi)僅有中石油、中石化、中海油、延長石油等少數(shù)國有石油公司具有這一資質,其他資本進入石油和天然氣勘探開采存在障礙。
當前,我國油氣體制改革的基本思路是“放開兩頭,管住中間”。兩頭是指油氣上游,即勘探開發(fā)和下游煉油化工銷售等,中間則是指油氣運輸、儲備、接收等。
董秀成表示,我國以往油氣體制改革總體以下游開放為主,包括煉油產(chǎn)業(yè)開放、對外貿(mào)易逐漸放松管制,以及成品油批發(fā)、倉儲和零售等業(yè)務的開放。由于油氣上游涉及國家油氣資源和礦業(yè)權,與能源安全密切相關,我國一直持謹慎態(tài)度。從這個角度上說,這次開放石油天然氣勘探開采,具有里程碑意義。
業(yè)內(nèi)人士表示,由于準入限制,以往民營油氣企業(yè)大多集中于下游,或者提供油田服務。隨著改革的深入,掌握一定程度上游資源成為這些民企的期盼。
此外,不斷有傳聞稱年內(nèi)我國將成立國家管道公司,并準備向第三方開放基礎設施。假設輸油輸氣管道限制解除,這些企業(yè)的運輸問題也將迎刃而解。
開放競爭并非壞事,比如中石化、中石油和中海油已經(jīng)互簽協(xié)議加大開采力度。7月8日,中石油和中石化就塔里木盆地、準噶爾盆地和四川盆地簽訂了聯(lián)合研究框架協(xié)議,共涉及雙方探礦權81個、總面積約30.58萬平方公里。7月10日,中石化又與中海油就渤海灣、北部灣、南黃海和蘇北盆地簽訂了合作框架協(xié)議,共涉及雙方探礦權19個、總面積約2.69萬平方公里。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強表示,以往“三桶油”有競爭也有合作,但以競爭為主,現(xiàn)在幾家企業(yè)聯(lián)手競爭力更強,有利于我國油氣行業(yè)發(fā)展。
加強開發(fā)保障供應
董秀成表示,從我國整體改革開放大方向看,無論國際國內(nèi)形勢如何變化,我國對外開放的政策沒有改變。油氣行業(yè)進一步擴大開放,可以清晰表明我國政府全方位對外開放的決心。
目前,我國是世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國。繼2017年我國成為世界最大原油進口國后,2018年我國又成為世界最大的天然氣進口國。我國石油天然氣領域的對外依存度逐年上升,提高我國能源安全和資源保障能力迫在眉睫。
中國石油集團經(jīng)濟技術研究院發(fā)布的《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》顯示,2018年我國石油進口量為4.4億噸,同比增長11%,石油對外依存度升至69.8%;天然氣進口量1254億立方米,同比增長31.7%,對外依存度升至45.3%。
因此,保障能源安全必須加大油氣勘探開發(fā)力度,強化油氣供應保障能力,構建全面開放條件下的油氣安全保障體系。
董秀成表示,長期以來,少數(shù)幾家國有企業(yè)享有油氣勘探開發(fā)權,市場競爭主體少,易造成競爭不足、開發(fā)效率低、成本高等問題。“擴大開放可以在提高勘探開發(fā)效率的同時,增加我國油氣資源儲量,提高技術水平,提高油氣自給率。”
不得不說,美國通過市場化手段加快頁巖氣開發(fā),為全球石油天然氣勘探開發(fā)引入市場機制做了很好的示范。以往,外資企業(yè)在我國開展石油天然氣勘探開采業(yè)務,必須采取同國有石油公司合作的方式。如鄂爾多斯的致密氣開發(fā)項目有道達爾參與,渤海海上油田項目有康菲石油參與等。林伯強表示,目前在石油天然氣勘探開采領域引入外資,可以先從引進先進技術開始,因為在非常規(guī)油氣上,國外技術比較強,可以先引進技術提升國內(nèi)勘探開發(fā)的技術水平。
市場格局將迎來改變
“目前來說,政策短期內(nèi)暫時不會觸動油氣上游勘探開發(fā)的基本格局。但長期影響深遠,將對國內(nèi)油氣市場格局和市場結構產(chǎn)生重大影響。”董秀成表示,為進一步擴大開放,下一步需要細化相關措施,及時修訂現(xiàn)行法律法規(guī)。
我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定,從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的,必須符合規(guī)定的資質條件。在我國,中石油、中石化、中海油、延長石油4大國有石油公司享有油氣勘探開發(fā)的資質。
同時,根據(jù)《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》,中國對外合作開采海洋石油資源的業(yè)務統(tǒng)一由中海油負責,中海油享有在對外合作海區(qū)內(nèi)石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和銷售的專營權;中石油、中石化負責對外合作開采陸上石油資源的經(jīng)營業(yè)務;在國務院批準的對外合作開采陸上石油資源區(qū)域內(nèi)享有與外國企業(yè)合作開展石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)的專營權。
同時,業(yè)內(nèi)人士表示,外資和民營企業(yè)要參與國內(nèi)油氣勘探開發(fā),需要建立油氣區(qū)塊的競爭性出讓、流轉及退出機制。但長期以來,國內(nèi)油氣領域勘探開發(fā)的主體較少,區(qū)塊退出和流轉機制不健全,競爭性還不夠。
目前,這一領域的政策措施也正在完善之中。今年4月份,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》指出,有序放開油氣勘查開采市場,完善競爭出讓方式和程序,制定實施更為嚴格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉管理辦法。
有關專家認為,油氣勘探開發(fā)是一個資本密集型、技術密集型行業(yè),準入放開對于民營企業(yè)來說是機遇也是考驗。油氣勘探開發(fā)周期較長,需要有“放長線”的耐心,投資后短期內(nèi)取得效益的可能性很小。