編者按：我國自2017年發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》后，天然氣改革力度不斷加大。

天然氣改革始終是世界各國關(guān)注的焦點。美國作為天然氣改革的領(lǐng)航者，自1938年通過《天然氣法案》（NGA）后，先后修訂并頒布多部法律法案，最終形成了“用戶選擇服務(wù)”模式。

即消費者可以選擇某大型生產(chǎn)商進行采購，并接受所提供的全面的一攬子銷售服務(wù)，也可以購買其他地方分銷商的天然氣產(chǎn)品，但是選擇其他管道公司提供運輸服務(wù)。

這樣的天然氣管理運行模式，是否適合中國市場呢？

國際能源機構(gòu)（IEA）日前公布的《2018～2023年間：全球天然氣市場分析與預(yù)測》報告顯示：美國是天然氣生產(chǎn)和大部分額外液化天然氣出口增長最快的國家。

目前，美國已是世界上最大的天然氣生產(chǎn)國，占全球產(chǎn)量近45％，占液化天然氣出口增長的近3/4。

作為全球最大的天然氣生產(chǎn)國，美國天然氣技術(shù)、管理、改革等均走在前列，尤其是美國的天然氣改革亮點紛呈，為我國正在深化的天然氣改革帶來了有益的借鑒與啟示。

一、改 革

美國天然氣工業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的階段性，在其不同的發(fā)展階段存在不同的矛盾和問題，聯(lián)邦和州政府為了使其順利發(fā)展，在天然氣生產(chǎn)、管輸和配送制定相關(guān)法律和政策方面，以及在調(diào)整監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管體制方面作了不少的工作。

這些工作既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)，但其根本的目標(biāo)是要逐步適應(yīng)天然氣工業(yè)和天然氣市場自身的特點，促進其發(fā)展。

國會法案制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)初，美國出現(xiàn)了天然氣的城際貿(mào)易，超出了城市政府監(jiān)管的權(quán)限范圍,天然氣市場的監(jiān)管出現(xiàn)了“真空地帶”，因此各州政府建立公用事業(yè)委員會或公共服務(wù)委員會對天然氣輸配進行監(jiān)管。

后來隨著州際貿(mào)易的出現(xiàn)和壯大，國會于1938年通過《天然氣法案》（NGA），并組建美國聯(lián)邦動力委員會（FPC，后變更為聯(lián)邦能源管理委員會FERC），令其對州際輸氣公司的管道服務(wù)進行統(tǒng)一監(jiān)管，對費率進行“公平、合理”地定價，但井口價格和州內(nèi)天然氣的輸氣和配送依然由各州公用事業(yè)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管。

這一時期的市場結(jié)構(gòu)比較簡單，其特點是生產(chǎn)商和主要客戶之間簽有長約合同，配氣商擁有短距離的氣田－城市門站管道，根據(jù)各州的成本加成法，配氣商在專有地區(qū)擁有特許經(jīng)營權(quán)。

井口氣價全面放開

自NGA通過后，運營壟斷開始出現(xiàn)。部分大生產(chǎn)商聯(lián)合控制了天然氣的供應(yīng)，抬高了上游井口價格，并將其最終轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。

為此，美國最高法院于1954年決定修改1938年的天然氣法案，形成了菲利普斯決議（Phillips Decision），規(guī)定對州際天然氣貿(mào)易的井口氣價進行管理，并由國會授權(quán)FPC設(shè)定州際井口價格。

根據(jù)菲利普斯決議，F(xiàn)PC對井口價格選擇了“歷史會計成本”的定價方法，使得價格與天然氣產(chǎn)量、天然氣消費量、石油和其它燃料價格均無關(guān)。最重要的是，法案規(guī)定上游井口價格，并讓其作為永久性的最高限價。

顯然，這樣的定價方式打擊了生產(chǎn)商的積極性，往后十幾年內(nèi)，美國天然氣開發(fā)處于滯留階段。

為此，F(xiàn)PC在1971年修正了井口價格凍結(jié)政策，發(fā)布了一系列價格激勵政策，并在70年代中期定期提高最高限價，制定了多軌制定價規(guī)則，但這些措施仍無法滿足市場缺口。

1978年聯(lián)邦政府頒布《天然氣政策法》（NGPA），計劃逐步解除對井口價格的管制。

隨后經(jīng)過二十年的摸索和總結(jié)，國會在1989年出臺《天然氣井口價格解除管制法》，正式取消了所有對天然氣井口價格的控制，全面引入自由競爭機制。

值得注意的是，由于競爭性市場還未形成，管道公司為了賺取利潤，盲目選擇供應(yīng)商；再加上信息不公開，天然氣合同估價一直較高；同時《發(fā)電和工業(yè)燃料使用法案》(簡稱PPIFUA)的禁令導(dǎo)致天然氣供給過量。

多種因素混合一起，致使管道公司利潤率不斷下降，生產(chǎn)商也因為井口價格的下滑受到打擊，天然氣市場在短暫的輝煌后又陷入低迷，管道公司的運管分離改革迫在眉睫。

天然氣運管分離，二級市場應(yīng)運而生

由于井口價格的自由化并沒有完全實現(xiàn)天然氣的市場化，分離管道公司的輸送和銷售業(yè)務(wù)，實現(xiàn)第三方準(zhǔn)入，就成為了實現(xiàn)全面市場化的下一個改革重點。

1985年FERC發(fā)布“436號法令”，鼓勵各州際管道公司向第三方提供管道運輸服務(wù)，剝離中間商的職能，明確運營商的身份，以方便終端用戶直接與上游生產(chǎn)商進行天然氣貿(mào)易。

1988年繼續(xù)發(fā)布“497號法令”，禁止沒有一攬子輸氣許可證（根據(jù)436號法令頒發(fā)）的管輸公司對它們的關(guān)聯(lián)公司實行費率折扣。持有許可證的管輸公司必須向FERC報告其關(guān)聯(lián)公司的費率折扣，并會受到FERC的監(jiān)督。“497號法令”反對管道公司和其關(guān)聯(lián)公司只實行業(yè)務(wù)分離。

但是州際天然氣協(xié)會認(rèn)為“497號法令”禁止了縱向一體化實體的有效運作，使得FERC于1992年發(fā)布“636號法令”，正式取消管道公司曾經(jīng)的中間商角色，要求其無條件對第三方的接入行為進行服務(wù)。

“636法令”要求各管道公司將天然氣運輸、儲存、銷售分門別類，成立不同的部門進行針對性服務(wù)，同時也結(jié)合市場環(huán)境分別定價，保證消費者在供應(yīng)鏈各個環(huán)節(jié)都有選擇的空間。

這樣一系列措施，使得天然氣市場的自由化程度進一步擴大，也促使天然氣二級交易市場正式形成。

州內(nèi)推行“用戶選擇服務(wù)”

政府于1996年開始推行“用戶選擇服務(wù)”。即消費者可以選擇某大型生產(chǎn)商進行采購，并接受所提供的全面的一攬子銷售服務(wù)，也可以購買其他地方分銷商的天然氣產(chǎn)品，但是選擇其他管道公司提供運輸服務(wù)。

這樣一套改革，進一步活躍了天然氣貿(mào)易市場，給生產(chǎn)商、分銷商以及終端用戶提供了更豐富的貿(mào)易模式。

二、成 效

美國天然氣行業(yè)市場改革化通過鼓勵、引導(dǎo)、試點，進而監(jiān)管部門發(fā)布強制性的政策法規(guī)，逐步實現(xiàn)了市場在政府監(jiān)管下的競爭化和自由化。

政府一統(tǒng)市場規(guī)范

《天然氣法案》對美國天然氣行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，規(guī)范了天然氣的市場交易行為，避免了管網(wǎng)鋪設(shè)的冗余和混亂的現(xiàn)象，為下一階段的市場化改革打下了堅實的基礎(chǔ)。

自由井口氣價加快市場化進程

井口氣價市場化的一系列法案，使得美國天然氣市場快速好轉(zhuǎn)。由于行業(yè)信息的公開化，越來越多的公司與企業(yè)進入天然氣行業(yè)，供需關(guān)系也因為市場自由化達到了動態(tài)平衡，終端用戶不再遭受氣價超出市場范圍的煩擾。

管道公司運管分離實現(xiàn)全面市場化

隨著436、497、636法令以及“用戶選擇服務(wù)”的實施，管道公司明確了運輸服務(wù)的社會屬性，失去了“自然壟斷”的庇護，不再享有天然氣貿(mào)易的絕對話語權(quán)。

消費者在激烈的競爭市場中，可以依據(jù)個人意愿選擇任意生產(chǎn)商，并且以任意數(shù)量天然氣來安排運輸商、儲存商以及銷售商對其提供服務(wù)。這使得市場更為透明，機制更為活躍，消費者掌握了更多的議價權(quán)。

三、借鑒與啟示

完善法律體系與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

深化天然氣行業(yè)法律法規(guī)體系建設(shè)，是實現(xiàn)天然氣健康發(fā)展的首要保障。

我國在天然氣市場發(fā)展相關(guān)的法律制定上還有較多的缺失，根據(jù)美國的歷史經(jīng)驗，應(yīng)該盡快頒布“石油天然氣法”，同時補充完善天然氣各類專項法案。

成立獨立的政府監(jiān)管機構(gòu)

加快成立獨立的政府監(jiān)管機構(gòu)，是保障天然氣市場化推進的必要措施。在有了法律法規(guī)的前提下，要想加強對行業(yè)的有力監(jiān)管，就必須建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)第三方管理，與主管單位獨立開來，實現(xiàn)相互監(jiān)督，以保證公平性，并且這樣也可以使得管理系統(tǒng)更為清晰。

加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施第三方準(zhǔn)入進度

實現(xiàn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施第三方準(zhǔn)入制度，是完成天然氣市場化的必經(jīng)之路。2017年，國家已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，表明了政府對天然氣市場化改革的決心。

應(yīng)該取消國有大型油氣公司對干線管道的壟斷權(quán)。結(jié)合國際經(jīng)驗和本土環(huán)境，逐步將財務(wù)、管理、產(chǎn)權(quán)進行分離，徹底開放管道運輸權(quán)，實現(xiàn)第三方公開準(zhǔn)入，增加市場活力，推動市場快速發(fā)展。

作者簡介

金浩（中國石油大學(xué)（北京）油氣管道輸送安全國家工程實驗室）

徐博（中國石油集團經(jīng)濟技術(shù)研究院天然氣市場研究所）