為著力解決制約煤層氣產業(yè)發(fā)展的用地、礦業(yè)權審批監(jiān)管、試采審批管理、煤層氣和煤炭礦業(yè)權重疊區(qū)爭議等難題，山西省集中出臺了四個文件。這四個文件，就科學統(tǒng)籌煤層氣資源保護與利用，規(guī)范實施煤層氣勘查開采，妥善處理煤層氣產業(yè)發(fā)展中各方的利益調整，實現(xiàn)煤層氣支柱產業(yè)建設與企地共建共享的有機統(tǒng)一等，通過優(yōu)化頂層設計和細化操作規(guī)定，向全省提供了一套比較完善的解決方案，成為山西省實施煤層氣礦業(yè)權審批制度改革的主要政策體系。

　　為方便讀者準確理解相關政策規(guī)定，就這四個文件出臺的背景、內涵、意義等采訪了相關專家。

　　用地納入規(guī)劃計劃，做到優(yōu)先保障應保盡保
 

     煤層氣礦區(qū)大多分布在山區(qū)，企業(yè)取得行政許可后，勘探開采所需土地和配套的道路修建用地成了最棘手的事。省政府從解決用地難題入手，出臺了《關于加大用地政策支持力度促進煤層氣產業(yè)發(fā)展的通知》（以下簡稱《通知》），基本解決了過去“政策不具體、企業(yè)不會報、政府不敢批、基層不會管”的問題。

　　煤層氣產業(yè)用地包括勘查期間的臨時用地，抽采階段、加工轉化和管道集輸方面需要的新增建設用地，重點項目先行用地（不得占用基本農田），以及有條件盤活的存量用地。為加大煤層氣產業(yè)用地政策支持力度，山西省出臺了優(yōu)先保障、應保盡保的政策，即在土地利用總體規(guī)劃修編和調整時，將規(guī)劃期內擬實施的煤層氣產業(yè)項目用地，納入各級土地利用總體規(guī)劃；對國務院、省政府確定的煤層氣產業(yè)重點項目，在下達省土地利用年度計劃時單獨列出；其他項目用地，在下達市、縣土地利用年度計劃時優(yōu)先保障。

　　為進一步規(guī)范用地政策，《通知》全面覆蓋了“批、供、用、補、查”等各個階段的用地報批和管理整個流程。據省國土資源廳副廳長周際鵬介紹，山西省煤層氣產業(yè)用地實行分類報批與供應，煤層氣勘查期間使用的簡易道路、橋梁、礦區(qū)內管網、井場等地面作業(yè)設施用地和作業(yè)人員臨時生活設施用地屬于臨時用地，由市縣國土資源主管部門審批，使用滿2年后，可以根據企業(yè)實際需要重報、再批。煤層氣儲藏、壓縮、液化、發(fā)電、集氣站等屬于建設用地。轉入抽采階段后，企業(yè)根據需要可以申請將部分臨時使用的地面設施用地轉為建設用地。具體項目的建設用地，可以按照分類規(guī)定，以單獨選址方式報批，或者以分批次用地報批。對國有建設用地供應，可以采用先租后讓、租讓結合、彈性出讓、長期出讓等多種方式。

　　同時，要做好用地報批的配套工作，支持項目建設。煤層氣項目用地需要壓覆已設置礦業(yè)權區(qū)域的，要進行壓覆重要礦床審批；占用耕地要“先補后占”，確保耕地占補平衡；如果臨時用地占用村集體所有土地的，須按有關政策確定占地補償，公開征求群眾意見，公開、透明、規(guī)范實施。

　　放大改革試點效應，規(guī)范推進煤層氣礦業(yè)權審批和監(jiān)管
 

    今年4月6日，國土資源部委托山西省實施部分煤層氣勘查開采審批登記。《煤層氣礦業(yè)權審批和監(jiān)管實施意見》（以下簡稱《實施意見》）的出臺，就是為了辦好審批登記，規(guī)范推進煤層氣礦業(yè)權審批和監(jiān)管。

　　為落實“辦好委托事項，讓國家放心；促進產業(yè)發(fā)展，讓地方滿意；優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)安心；落實資源惠民，讓群眾受益”的總體目標，山西省建立了省級協(xié)調機制，統(tǒng)籌礦業(yè)權出讓、關聯(lián)審批、綜合執(zhí)法等重大事項，并積極推進煤層氣和煤炭資源有序開發(fā)，在煤炭遠景規(guī)劃區(qū)實施先采氣、后采煤，在已領取煤炭采礦許可證尚未進行基礎建設的礦區(qū)，實施先抽后采、采煤采氣一體化等，促進資源綜合利用。

　　同時，出臺十項激勵措施，鼓勵實施煤層氣勘查開采。如對提前提交探明儲量、完成產能建設的企業(yè)，在煤層氣礦業(yè)權招標中優(yōu)先考慮；鼓勵持有勘查區(qū)塊面積超過500平方公里的探礦權人，適當細分勘查區(qū)塊，引入其他投資者加快勘查開發(fā)，細分后范圍不小于300平方公里；鼓勵在已獲得煤炭礦業(yè)權礦區(qū)內申請煤層氣礦業(yè)權；鼓勵對廢棄礦區(qū)、關閉煤礦煤層氣資源抽采利用進行研究調查；貼息支持煤層氣重大開發(fā)項目；對地面直接從事煤層氣勘查開采的企業(yè)減免探礦權和采礦權使用費等。

　　據省國土資源廳油氣處處長連碧鵬介紹，《實施意見》還在增量資源配置和監(jiān)督管理等方面做了明確規(guī)定。如針對過去主要采取申請在先方式批準許可、大企業(yè)壟斷造成活力不強的弊端，明確主要采取招標方式競爭出讓，逐步采取拍賣、掛牌方式出讓；針對過去單個區(qū)塊面積過大、存在跑馬圈地現(xiàn)象，明確新設煤層氣礦業(yè)權面積原則上不超過300平方公里，并實行勘查承諾制，對未履行勘查承諾的，將按照未完成投入比例核減區(qū)塊面積。

　　此外，為了抑制惡意炒作，《實施意見》還規(guī)定，如果需要公開發(fā)布有重大影響的勘查成果、探明儲量、新增探明儲量等，要遵循“先向國土資源主管部門備案、后公開發(fā)布”的原則，并對其真實性負責。

     試采許可能延期，專項評價可提前，試采氣不再“點天燈”
 

     試采是煤層氣勘查向開采過渡的一個必經階段。長期以來，煤層氣試采存在三個突出問題：一是試采批準有效期限短、期滿后無法延續(xù)；二是試采結束申請采礦權時，有關專項評價耗時2-3年，導致產能建設緩慢；三是試采回收氣銷售政策不明確，排空和浪費較大。這些問題的存在，影響了煤層氣勘查的持續(xù)進行，也制約了資源的充分利用，難以適應建設煤層氣支柱產業(yè)的新形勢。為此，山西省出臺了《關于完善煤層氣試采審批管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）。

　　煤層氣排采技術要求一般需經3年以上穩(wěn)采期，才能獲取煤層氣資源勘查評價相關參數。而在目前的管理實踐中，試采時間只批準一年。一年試采到期后，雖然國土資源部門不再批準延期，卻面臨試采井無法關閉的困境。連碧鵬分析，原因之一是試采工作還沒有達到預期目的，原因之二是如強行關閉則試采井就會報廢，前期數百萬元的投資會打了水漂。國務院《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十條規(guī)定，“探礦權人在勘查石油、天然氣等流體礦產期間，需要試采的，應當向登記管理機關提交試采申請，經批準后可以試采一年；需要延長試采時間的，必須辦理登記手續(xù)”。據此，山西省新出臺的試采政策規(guī)定，一年試采許可期滿后，探礦權人可根據實際需要提出延期申請。同時，探礦權人申請試采，控制面積不得少于5平方公里，工程布置要符合勘探階段要求。

　　生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持、安全生產、文物勘探等專項評價，是辦理采礦登記、申請采礦用地的要件，準備時間通常需要2-3年。目前企業(yè)在申請采礦權、建設用地時，才開始這些工作,嚴重延緩了勘探成果及時轉化為現(xiàn)實產能。而試采區(qū)域，通常是支持轉采的重要區(qū)域，或者是首采區(qū)，也是各類專項評價重點關注的區(qū)域，相關監(jiān)測數據對于最終專項評價結論具有重要意義。為加快煤層氣開發(fā)利用步伐，各有關部門協(xié)商一致后，在《通知》中明確了探礦權人獲得試采批準書后，可在試采區(qū)域內同時申請開展專項評價，其評價結論可用于申請辦理采礦許可證和后期專項評價報告書編制。

　　煤層氣試采會產生大量回收氣，但是目前山西省一些礦區(qū)的回收氣大多采取排空或“點天燈”的方式，使得資源的經濟、社會、環(huán)保價值難以實現(xiàn)。因此，此次改革嘗試設立專門公司銷售試采回收氣，以及稅收先統(tǒng)征、后分賬的新做法，明確支持探礦權人在符合安全生產、質量管理等規(guī)定的前提下銷售回收氣，并要求工商、住建、安監(jiān)、煤監(jiān)、質監(jiān)、稅務等有關部門應當為其辦理有關行政許可。

　　協(xié)調解決礦業(yè)權重疊區(qū)爭議，鼓勵自主協(xié)商、規(guī)范行政調解、慎重行政裁決
 

     為了規(guī)范處理煤層氣和煤炭礦業(yè)權重疊區(qū)爭議，促進煤層氣與煤炭產業(yè)協(xié)調發(fā)展，山西省出臺了《煤層氣和煤炭礦業(yè)權重疊區(qū)爭議解決辦法（試行）的通知》（以下簡稱《辦法》）。

　　山西省煤層氣發(fā)展起步于上世紀九十年代，發(fā)展過程中出現(xiàn)了煤層氣與煤炭礦業(yè)權的重疊區(qū)爭議。不過，經過近年來的探索，山西省已經形成了煤層氣企業(yè)與多家煤炭企業(yè)合作的“三交模式”、煤炭企業(yè)反哺煤層氣開發(fā)的“潞安模式”、煤炭企業(yè)綜合勘查開發(fā)煤炭煤層氣的“晉煤模式”等，不少重疊區(qū)已經成功轉變?yōu)橘Y源綜合利用的示范區(qū)。

　　《辦法》要求協(xié)調解決重疊區(qū)爭議，由當事人自行選擇具體解決方式，鼓勵當事人自主協(xié)商，達成協(xié)議。協(xié)商不成的，當事人可向省國土資源廳申請行政調解。如自主協(xié)商、行政調解未能達成協(xié)議，且當事人提出申請，省國土資源廳可按照省政府規(guī)定提出裁決建議，或者按照國土資源部委托作出行政裁決。

　　《辦法》明確了解決重疊區(qū)爭議的三種方式，即當事人簽署安全互保協(xié)議，建立日常協(xié)調保障機制；當事人實施合作勘查開采，促進資源綜合勘查、綜合利用；當事人分階段調整重疊區(qū)范圍，或者一次性調整全部重疊區(qū)范圍，實現(xiàn)采煤采氣一體化。同時，規(guī)范了自主協(xié)商的內容，并將國務院文件中“煤炭規(guī)劃五年內建井區(qū)域”的模糊性表述，具體化為經政府主管部門批準的煤炭開采規(guī)劃區(qū)、準備區(qū)、生產區(qū)。

　　據介紹，《辦法》中提出的行政調解和行政裁決，都是省政府首次對其進行規(guī)范。行政調解包括提出申請、決定受理、啟動調解（需爭議雙方均同意）、參與調解人員、調解秩序、調解時間、簽署調解協(xié)議、調解終止等全過程。行政裁決包括提出申請、決定受理、被申請人書面答復、審理案件及先行調解、實施行政裁決、制作行政裁決書、裁決時限、履行裁決與救濟等全過程。    來源：山西省政府網