政策“施壓”
“三桶油”亮“家底”
10月26日，中海油在其子公司中海石油氣電集團有限責(zé)任公司網(wǎng)站上公布了全部的天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)，中石化也在11月初發(fā)布了《中國石化油氣管網(wǎng)設(shè)施開放信息公開公告》。中石油成為最后一個公布的企業(yè)，此次公開了管道分公司、西氣東輸管道分公司、北京天然氣管道有限公司、西部管道分公司和西南管道分公司五家管道企業(yè)，和江蘇、大連、京唐三家年1300萬噸接收能力的LNG進口接收站。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國陸上油氣管網(wǎng)總里程在2015年末達到了12萬公里以上，“三桶油”擁有資產(chǎn)總里程的70%，也是國家絕大部分的長輸干線管道的擁有者。
數(shù)據(jù)顯示，我國油氣管網(wǎng)中石油占85%，中石化占8%，中海油占5%，其他公司占2%。隨著我國油氣發(fā)展，特別是煤制氣、煤層氣、致密氣、頁巖氣的逐步開發(fā)利用，迫切需要利用管網(wǎng)及其設(shè)施進行運輸、儲存，盤活現(xiàn)有資源。
接受本報記者采訪的多位業(yè)內(nèi)人士均表示，不論是“被迫”公開，還是信息不完全“半公開”，本次油氣管網(wǎng)信息公開都符合國家能源局文件要求。未來再下發(fā)信息公開要求的文件時，或會涉及成本價格等更加具體的管網(wǎng)信息。
不論是業(yè)內(nèi)專家還是企業(yè)人士一致表示，油氣管網(wǎng)就好比高速公路，只有知道了路徑走向，才能選擇更便捷更好的路。
“管道的外部透明度有助于消除信息不對稱，從中長期來看這是‘三桶油’必須要走的一步。”中國石油大學(xué)（北京）工商管理學(xué)院教授劉毅軍對本報記者說。
對于部分人士關(guān)注的公開信息是否涉密的問題，金銀島能源部高級研究員梁津認為，一方面管道的具體坐標(biāo)是核心機密，此次《通知》要求公布的管道輸送介質(zhì)、投產(chǎn)時間、長度、安全標(biāo)準等內(nèi)容基本上不屬于標(biāo)密范圍，雖然沒有正式公開，但很多信息網(wǎng)上都已能檢索到；另一方面，如通報信息存在偏差，或?qū)⒁鸩槐匾牟聹y，適得其反。未來，不論是油氣管網(wǎng)改革還是對有意向分一杯羹的企業(yè)來說，信息公開應(yīng)該不會存在太大阻力。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長郭焦鋒對記者表示，推進管網(wǎng)信息公開，政府部門要推動中石油、中石化將每日的管輸信息全部公開。信息公開后，可以依據(jù)其下游消費市場的需求情況，判斷其管輸信息的準確性。同時，第三方企業(yè)可根據(jù)信息，向“三桶油”申請管網(wǎng)設(shè)施開放。如遇阻撓，政府監(jiān)管部門則有據(jù)可查。此外，從根源解決問題，推動管網(wǎng)設(shè)施的獨立，讓這部分資產(chǎn)成立獨立的公司，管輸費由國家定價，向能源供求方提供公平的輸送通道。
實現(xiàn)第三方公平準入
監(jiān)管是核心
改革一定是循序漸進的過程，油氣管網(wǎng)改革存又存在自上而下的傳導(dǎo)周期以及多方利益的博弈，步伐不能也不可能過快。“管網(wǎng)獨立式大勢所趨，但改革不可能也不允許一錘定音的情況出現(xiàn)。目前，不論是油氣企業(yè)人事變動、系統(tǒng)改革需要較長時間還是均衡協(xié)調(diào)各方利益，這些現(xiàn)狀的存在都是油氣改革不具備快速推進的制約條件。”梁津說。
資料顯示，20世紀80年代至今，美國和歐盟先后實施了天然氣管道監(jiān)管政策的改革，建設(shè)了獨立開放的天然氣管輸系統(tǒng)，強化了對天然氣管網(wǎng)(自然壟斷環(huán)節(jié))的運營監(jiān)管，實現(xiàn)了管網(wǎng)的互聯(lián)互通及向第三方提供接入服務(wù)。美國管道政策改革經(jīng)歷了20余年，歐盟也經(jīng)歷了10多年，可見改革需要時間逐步推進，不能一蹴而就。而且，歐美國家管道改革經(jīng)歷了從鼓勵第三方準入到強制準入再到上中下游業(yè)務(wù)分拆的過程，同時不斷加強和完善政府監(jiān)管。這種循序漸近地推進改革的做法符合天然氣產(chǎn)業(yè)運行的客觀規(guī)律。
在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，上游生產(chǎn)和下游銷售都屬于非自然壟斷部分，可以通過市場競爭提高效率，管道等基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷的性質(zhì)，其高額的固定成本投入和相對低廉的運營和管理費用，決定了由單一企業(yè)提供管道服務(wù)更為有效，有利于降低整個社會的運行成本。管道的這種自然壟斷特性使其并不面臨市場競爭壓力，在一定程度上還具有市場支配力。因此，要加強對管道的監(jiān)管，避免壟斷公司濫用其市場支配力，獲取高額的壟斷利潤。
國際經(jīng)驗表明，第三方準入機制能夠平衡中游管道所有者與上游生產(chǎn)者、下游消費者之間的經(jīng)濟利益，不僅有利于發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的作用，還有利于吸引資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
實際上，即使政府制定了第三方準入機制，壟斷企業(yè)仍然有辦法“偏袒”自己的縱向一體化合作者，排擠第三方。比如，可用管輸容量和價格缺乏透明度，強制為第三方提供技術(shù)研究和其他服務(wù)等。嚴格監(jiān)管第三方準入，可以在一定程度上抑制不利于市場競爭的行為。有學(xué)者認為，通過管道獨立來避免這種行為是一種更為有效的解決辦法。管道獨立就是要分離并抑制中游與上下游運營中滋生的反競爭動機，減少反競爭行為發(fā)生的可能性。管道獨立并不是一個目標(biāo)，而是保證第三方準入的有效辦法。最終能否實現(xiàn)一個有效率、積極競爭的天然氣市場，才是衡量改革是否成功的重要標(biāo)準。
因此，無論是推行管道第三方準入，還是實施管道結(jié)構(gòu)性獨立或所有權(quán)獨立，有力的監(jiān)管政策體系才是天然氣管道改革的必要保障。
公開調(diào)度平臺
破除區(qū)域管網(wǎng)節(jié)點性障礙
“信息公開能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享和優(yōu)化配置，提高管道利用率。目前在“三桶油”內(nèi)部，整體的優(yōu)化調(diào)整管輸流向已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)，但在“三桶油”之間乃至全國間的統(tǒng)一優(yōu)化配置還無從談起。管網(wǎng)公平準入能夠解決部分油氣開采出以后‘無管網(wǎng)可輸送’，部分管網(wǎng)‘無油氣可輸’的結(jié)構(gòu)性矛盾。管網(wǎng)之間的互聯(lián)互通，有利于形成全國一盤棋的管網(wǎng)系統(tǒng)，確保能源供應(yīng)安全。”郭焦鋒對記者說道。
石油石化關(guān)系國計民生，在涉及“深水區(qū)”的改革中，尤其是我國的油氣管網(wǎng)又是自然壟斷和稀缺資源類國有企業(yè)，在改制重組中面臨著重重障礙。梁津表示，當(dāng)天然氣管輸價格和成本監(jiān)審改革的勢頭從跨省長輸管網(wǎng)延伸至省內(nèi)管網(wǎng)，被視作“中間環(huán)節(jié)”和降成本最大障礙的省級天然氣管網(wǎng)及城市燃氣管網(wǎng)，才是應(yīng)該重點推進和改革的環(huán)節(jié)。
一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士也對本報記者表達了相同觀點，緊盯“三桶油”的數(shù)據(jù)毫無意義，目前省級管網(wǎng)和城市燃氣管網(wǎng)價格體制并未完全理順、油氣管網(wǎng)改革涉及較少。如果把三桶油手中擁有的管網(wǎng)和省級管網(wǎng)、城市燃氣公司比喻成“上中下游“，那么“中下游”才是應(yīng)該重點監(jiān)管和改革的領(lǐng)域。目前不僅需要三桶油公開信息，各省市的油氣管網(wǎng)配套改革辦法也應(yīng)盡快出臺，輔助油氣產(chǎn)業(yè)鏈整體的改革。
管網(wǎng)第三方準入不僅需要自上而下推進，也需要自下而上促進。建立真正的運銷分離、建立獨立的管網(wǎng)公司，目前還需要管網(wǎng)互聯(lián)互通的過渡平臺，讓經(jīng)營者對各省市基本情況有一定了解，并以提高效率為目的，將企業(yè)連接到一起。“資源集中的地區(qū)和企業(yè)以及管網(wǎng)未覆蓋的區(qū)域，都需要這樣的公開調(diào)度平臺和管網(wǎng)調(diào)度中心在現(xiàn)階段進行統(tǒng)籌和管理。”郭焦鋒說。 來源：中國能源報
