“十二五”期間，中國的能源消費(fèi)年均保持2%以上的增速，超過美國成為世界第一大原油買家和第一大成品油消費(fèi)國。同時，作為世界第一大煤炭資源國，中國的煤炭消費(fèi)及比重也保持世界第一位。成品油加煤炭構(gòu)成了我國能源消費(fèi)格局最主要的部分。

但經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題正在困擾中國，尋求相對清潔的能源被認(rèn)為是解決這一問題的良方。近年來，圍繞著天然氣方面的能源結(jié)構(gòu)存量改革一直沒有停歇，無論是能源中上游的體制改革，還是下游的價格改革，其目的只有一個，就是提升天然氣在我國一次能源消費(fèi)中的比重。 但是，“十二五”所進(jìn)行的一系列改革只能說“收效甚微”，天然氣消費(fèi)量距離“十二五”剛開始設(shè)立的目標(biāo)尚有較大距離。2016年作為“十三五”的開端之年，上述兩方面改革的進(jìn)程也陡然加速。在國際能源價格低迷的情況下，這些改革措施的最終能否讓天然氣的消費(fèi)格局煥然一新，成為了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條上所有人最關(guān)注的問題。(鄭升)

導(dǎo)讀

為了讓上述難以實現(xiàn)的量化指標(biāo)變得相對容易一些，今年上半年在這一綱領(lǐng)的指導(dǎo)下，發(fā)改委能源局等相關(guān)部委圍繞上中下游不同方面密集發(fā)布指導(dǎo)性文件及試點方案，幾項關(guān)鍵性的基礎(chǔ)建設(shè)項目也在今年或開工或投產(chǎn)，旨在“十三五”的開局之年，為能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命添一把柴。

2016年的冬天，比以往來得要早一些。

北京天然氣公司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，供給北京的三條陜京天然氣管道，日輸送天然氣量比去年提前五天破一億立方米。“去年消費(fèi)的峰值為1.09億立方米，仍然出現(xiàn)了天然氣使用短缺的情況，今年看來，消費(fèi)量還會增加，北京的天然氣供給形勢非常嚴(yán)峻。”該公司陜京四線項目部的李松告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。

相比煤炭和燃料油，天然氣一直被認(rèn)為是一種相對清潔的化石能源，達(dá)標(biāo)的天然氣燃燒僅會排放水和二氧化碳。一直以來，與歐洲、北美發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中國的平均天然氣使用量和在一次能源消費(fèi)中的比例相對偏少，天然氣消費(fèi)的潛力巨大，而提升天然氣的消費(fèi)量也成為“十二五”中有關(guān)能源改革的重要領(lǐng)域。

從《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》來看，其預(yù)計年均增長量超過200億立方米，2015年全年消費(fèi)量達(dá)到2300億立方米，除此之外還有關(guān)于產(chǎn)量、價格等改革的預(yù)期目標(biāo)。

但從結(jié)果來看，2015年整年消費(fèi)量僅1940億立方米，與目標(biāo)相差接近400億立方米，同樣，“十二五”規(guī)劃中關(guān)于產(chǎn)量、基礎(chǔ)建設(shè)和市場化改革的指標(biāo)都沒有達(dá)到預(yù)計。

這樣的形勢就給“十三五”期間的規(guī)劃出了一個難題，既要制定切合實際的發(fā)展預(yù)期，又要考慮到目前掣肘天然氣消費(fèi)量增長的主要矛盾制定有關(guān)政策。

過渡時期“行動計劃”

“實際上，目前有關(guān)天然氣的一系列改革均是圍繞著2014年出臺的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃2014-2020》所規(guī)劃的方向進(jìn)行改革的。”一位天然氣行業(yè)相關(guān)人士告訴記者。

《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃2014-2020》(下稱《行動計劃》)是目前制定的各類能源政策所遵循的總體框架，這一框架由國務(wù)院辦公廳于2014年6月7日制作成文，并于當(dāng)年11月19日正式發(fā)布。

當(dāng)年6月13日，行動計劃成文后，中共中央總書記、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，研究我國能源安全戰(zhàn)略。他強(qiáng)調(diào)，能源安全是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關(guān)重要。面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。

行動計劃指出，從現(xiàn)在到2020年，是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，是能源發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。

在此之后，圍繞中國能源領(lǐng)域下一步的改革重點，就是推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。

《行動計劃》確立了節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳和創(chuàng)新驅(qū)動四大戰(zhàn)略，在其中的綠色低碳戰(zhàn)略部分，明確要求堅持發(fā)展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，逐步降低煤炭消費(fèi)比重，提高天然氣消費(fèi)比重。到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，天然氣比重達(dá)到10%以上，煤炭消費(fèi)比重控制在62%以內(nèi)。

但是，“十二五”規(guī)劃所設(shè)立的2015年年消費(fèi)2300億立方米天然氣的目標(biāo)遠(yuǎn)未完成。依據(jù)國家統(tǒng)計局給出的數(shù)字，2015年年末天然氣消費(fèi)的絕對數(shù)量為1930億立方米，占全國能源消費(fèi)總量5.9%，這一數(shù)字相比2012年僅上升1.1個百分點。按照2012至2015年的增長到10%的天然氣能源消費(fèi)占比，幾乎是不可能實現(xiàn)的目標(biāo)。

在“十三五”期間能源規(guī)劃尚未出臺的情況下，目前的《行動計劃》可以視作“十二五”與“十三五”之間的過渡文件，同時，這一文件與高層一直主張的能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命相契合，于是被認(rèn)為是這一段過渡時期能源領(lǐng)域改革的綱領(lǐng)性文件。

在這一綱領(lǐng)性文件中，對于天然氣上游建設(shè)的要求是，加快常規(guī)天然氣增儲上產(chǎn)，盡快突破非常規(guī)天然氣發(fā)展瓶頸，促進(jìn)天然氣儲量產(chǎn)量快速增長。要求至2020年常規(guī)、非常規(guī)和煤層氣三項天然氣生產(chǎn)指標(biāo)總和達(dá)到2450億立方米。而2015年，這一數(shù)字為1346億立方米，比2012年增加21.7%。也就是說在未來五年內(nèi)每年要增加200億立方米，依據(jù)目前的速度看，這一目標(biāo)實現(xiàn)的難度也非常大。

同時，對于國內(nèi)天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也規(guī)定了2020年12萬公里的目標(biāo)，而截至目前，國內(nèi)在服役天然氣管道總里程是7.2萬公里，依據(jù)過去十年年均增長0.5萬公里的速度，這一目標(biāo)的實現(xiàn)難度也非常大。

“近年來隨著法律法規(guī)的不斷完善，管道建設(shè)需要的條件也越來越多，所以管道建設(shè)的速度總體還是慢了一些，”一位陜京四線項目部的人士告訴記者。

但《行動計劃》并沒有對進(jìn)口量，包括管道進(jìn)口和液化天然氣進(jìn)口進(jìn)行明確的規(guī)定，所以從可以量化的上述三項指標(biāo)來看，這一行動綱領(lǐng)所規(guī)定的目標(biāo)尚存很多疑慮。

為了保障上述目標(biāo)得以實現(xiàn)，《行動計劃》規(guī)定了三項保障措施，其中，根本方向是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。具體措施包括完善現(xiàn)代能源市場體系、推進(jìn)能源價格改革、深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革等三大類十一項。

所以，為了讓上述難以實現(xiàn)的量化指標(biāo)變得相對容易一些，今年上半年在這一綱領(lǐng)的指導(dǎo)下，相關(guān)部委圍繞上中下游不同方面密集發(fā)布指導(dǎo)性文件及試點方案，幾項關(guān)鍵性的基礎(chǔ)建設(shè)項目也在今年或開工或投產(chǎn)，旨在“十三五”的開局之年，為能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命添一把柴。

上游星火：“頁巖氣革命”重現(xiàn)?

在《行動計劃》中，關(guān)于天然氣增儲上產(chǎn)戰(zhàn)略的安排，“頁巖氣”占了較多的篇幅。

與美國4323億立方米的年產(chǎn)量相比，中國2015年頁巖氣產(chǎn)量只有44.71億立方米。巨大差距的背后是技術(shù)、資金、市場及自然稟賦等的差別。

但作為頁巖氣儲量高達(dá)31.55萬億立方米、儲量高居世界第二的中國，必然也會思考頁巖氣改革所帶來的價值。

今年10月，國家能源局印發(fā)了《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》，部署了大力推進(jìn)科技攻關(guān)、分層次布局勘探開發(fā)、加強(qiáng)國家級頁巖氣示范區(qū)建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施及市場等四大任務(wù)。

這一規(guī)劃也確定了頁巖氣的產(chǎn)量目標(biāo)，與《行動計劃》規(guī)定一致，在政策支持到位和市場開拓順利情況下，2020年力爭實現(xiàn)頁巖氣產(chǎn)量300億立方米。長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，2030年實現(xiàn)頁巖氣產(chǎn)量800-1000億立方米。

實際上，在“十二五”以來，獲得國家各有關(guān)部門及相關(guān)企業(yè)扶持力度最強(qiáng)的上游就是頁巖氣有關(guān)項目。

2012年，財政部、國家能源局出臺頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策，2012-2015年，中央財政按0.4元/立方米標(biāo)準(zhǔn)對頁巖氣開采企業(yè)給予補(bǔ)貼;2015年，兩部門明確“十三五”期間頁巖氣開發(fā)利用繼續(xù)享受中央財政補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為前三年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。2013年，國家能源局發(fā)布《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》，從產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、示范區(qū)建設(shè)、技術(shù)政策、市場與運(yùn)輸、節(jié)約利用與環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行規(guī)定和引導(dǎo)，推動頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

同時，在2011年前后，國家前所未有地公開招標(biāo)頁巖氣區(qū)塊礦權(quán)，前后共計二十余家企業(yè)中標(biāo)，除傳統(tǒng)的中石油中石化以外，有數(shù)家混合所有制甚至純民營企業(yè)中標(biāo)。但從實際情況看，其進(jìn)展相當(dāng)不順，以至于在此之后直到今天，第三輪招標(biāo)遲遲沒有下文。

造成頁巖氣開發(fā)的困境有諸多方面，低油價、高投資、高技術(shù)門檻、長回收周期等因素均在制約頁巖氣的開發(fā)，但其中最為重要的因素，就是頁巖氣開發(fā)技術(shù)的總體落后和相對壟斷。

據(jù)介紹，國內(nèi)頂尖的物探技術(shù)掌握在中石油和中石化兩家公司下屬的物探公司手中，即便是地方國資企業(yè)，也沒有技術(shù)實力強(qiáng)勁的物探隊伍。目前中國天然氣單井成本高達(dá)一億元，這一數(shù)字相比美國高近50%，因此采幾口井不出氣的情況讓絕大部分企業(yè)難以承受。

“國內(nèi)的企業(yè)在中標(biāo)之后，實際上并不知道這一塊區(qū)域的實際儲量和產(chǎn)能，需要再找物探公司進(jìn)行勘探。”一位參與頁巖氣開發(fā)的民營企業(yè)人士告訴記者：“即便中標(biāo)，也不能判定這一區(qū)域是否能商業(yè)化開發(fā)。”

在這種情況下，想要讓頁巖氣遍地開花變得異常困難，所以在上述規(guī)劃中，提出了優(yōu)先建設(shè)幾大頁巖氣開發(fā)試點，強(qiáng)調(diào)“十三五”期間，進(jìn)一步加強(qiáng)長寧-威遠(yuǎn)、涪陵、昭通和延安四個國家級頁巖氣示范區(qū)建設(shè)，通過試驗示范，完善和推廣頁巖氣有效開發(fā)技術(shù)、高效管理模式和適用體制機(jī)制等。

而在這四個試點中，涪陵已經(jīng)被中石化宣布成為國內(nèi)首個實現(xiàn)商業(yè)運(yùn)營的頁巖氣田，目前產(chǎn)量為年50億立方米，并爭取在2017年達(dá)到年100億立方米的產(chǎn)量。

但僅依靠試點帶動，對于被寄以厚望的天然氣增量——頁巖氣開發(fā)來說，想要達(dá)到美國般的燎原之勢還尚待觀察。

中游突圍：“管網(wǎng)獨立”猜想

2016年圍繞中國能源革命的話題中，管網(wǎng)獨立被議論的次數(shù)遠(yuǎn)超其他議題。

自從鐵塔公司開始從三大通訊公司中開始獨立，有關(guān)天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸從三桶油中獨立出來的聲音就不絕于耳。《行動計劃》中，要求重點推進(jìn)油氣管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營體制改革，明確油氣管網(wǎng)功能定位，逐步建立公平接入、供需導(dǎo)向、可靠靈活的油氣輸送網(wǎng)絡(luò)。

據(jù)公開資料統(tǒng)計，三桶油目前所擁有的天然氣管道資產(chǎn)總長度為42220公里，以國家統(tǒng)計局2015年公布的天然氣總里程7.2萬公里的數(shù)字來看，比例接近60%。“從全國范圍來看，管網(wǎng)歸屬相當(dāng)多元化，有央企，有地方政府還有民營企業(yè)，一刀切要求管網(wǎng)獨立并非易事，”一位天然氣管輸方面的專家告訴記者。

但從“放開兩頭，管住中間”的天然氣改革總體思路上來看，對于管網(wǎng)方面的監(jiān)管步驟從未停止。

2016年8月，國家發(fā)改委發(fā)布了《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》的征求意見稿，兩份辦法對目前天然氣管輸價格的定價及成本等相關(guān)方面做出了非常細(xì)致的規(guī)定。

到2016年11月，發(fā)改委又發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于明確儲氣設(shè)施相關(guān)價格政策的通知》，明確儲氣服務(wù)價格由供需雙方協(xié)商。儲氣設(shè)施天然氣購銷價格由市場競爭形成，并鼓勵城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)投資建設(shè)儲氣設(shè)施。

在對管輸和儲氣設(shè)施價格的核定后，為了讓管線的各類信息更加透明，國家能源局在2016年9月下發(fā)《國家能源局綜合司關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，要求三桶油和各省內(nèi)運(yùn)營承擔(dān)運(yùn)輸功能油氣管網(wǎng)設(shè)施的地方企業(yè)在10月31日以前公開其油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息。

而在11月初，三桶油也配合地將其旗下全部的管道信息公開，分別放在了三家公司的官方網(wǎng)站上。盡管公布的信息相對靜態(tài)，并且沒有管道實際輸送情況的信息，但依然為民營企業(yè)及其他市場主體參與管道輸氣提供了巨大的參考意義。

卓創(chuàng)資訊的天然氣市場分析師劉廣彬告訴記者，從目前改革的進(jìn)程來看，管網(wǎng)獨立可以為下游的價格改革提供不可或缺的市場環(huán)境。“參照英美的管網(wǎng)機(jī)制，獨立的管網(wǎng)公司外加下游可自由選擇的燃?xì)夤?yīng)商，可以幫助天然氣價格進(jìn)一步市場化。”

下游放開：價格逐步放開

目前我國普遍采用的天然氣價格計算方法，始于2011年末發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于在廣東省、廣西自治區(qū)開展天然氣價格形成機(jī)制改革試點的通知》。該通知要求，將成本加成定價改為按市場凈回值定價。

在此基礎(chǔ)上，2013年又發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整天然氣價格的通知》，要求增量氣以2011年發(fā)布的通知為準(zhǔn)，而存量氣在“十二五”期間也全部調(diào)整并軌完畢。

2015年，國家發(fā)改委通知決定自2015年4月1日采暖基本結(jié)束后將存量氣和增量氣門站價格并軌，并全面理順非居民用氣價格。同時試點放開直供用戶(化肥企業(yè)除外)用氣價格，居民用氣門站價格不作調(diào)整。

經(jīng)歷數(shù)次改革后，天然氣目前的定價機(jī)制依然是以政府定價為主，而這樣相對呆板的定價機(jī)制在經(jīng)歷2014-2015年的能源價格雪崩后，顯然難以支撐目前的天然氣消費(fèi)格局，這也是導(dǎo)致當(dāng)年天然氣使用量未達(dá)預(yù)期的重要原因之一。

因此，發(fā)改委在近期宣布，自2016年11月10日起，全面放開化肥用氣價格，由供需雙方協(xié)商確定。“化肥用氣價格全面放開后，除少數(shù)涉及民生的居民用氣外，80%以上非居民用氣價格由市場主導(dǎo)。其中，50%左右實現(xiàn)完全市場化，30%左右由企業(yè)在框架范圍內(nèi)協(xié)商確定。”國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

而在全部理順非居民用氣價格改革之后，居民用氣價格的市場化成為了下一個改革的目標(biāo)。11月中旬，發(fā)改委通知福建省物價局和中石油，決定在福建省開展天然氣門站價格市場化改革試點，西氣東輸供福建省天然氣門站價格由供需雙方協(xié)商確定。

具體來說，管理層要求中石油加強(qiáng)與用氣企業(yè)溝通，妥善協(xié)商確定具體門站價格。積極推動西氣東輸供福建省天然氣進(jìn)入石油天然氣交易中心等交易平臺，盡可能通過市場交易形成價格，實現(xiàn)價格公開透明。

“目前中石油在福建地區(qū)的天然氣銷售全部是由中石油福建銷售公司負(fù)責(zé)，這樣成品油和天然氣統(tǒng)一銷售的機(jī)制在中石油內(nèi)部來說尚屬首次。”中石油福建銷售相關(guān)人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。

同時，作為一種大宗商品，隨著消費(fèi)量的不斷增加，天然氣已經(jīng)漸漸與原油脫鉤，在許多國家成為了一種獨立可交易的大宗商品形式。去年，發(fā)改委發(fā)文支持上海石油天然氣交易中心的建設(shè)被認(rèn)為是不錯的嘗試。

“在上海石油天然氣交易中心嘗試進(jìn)行管道天然氣和液化天然氣的交易，有助于形成相對市場化的價格，并把天然氣定價權(quán)拿在我國手里。”劉廣彬說。來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道