中國油氣體制改革方案自2014年開始醞釀已有多時，然而受到經濟放緩、國企改革、價格波動等多重因素制約而進展緩慢，期待中的石油天然氣體制改革總體方案幾易其稿。8月25日，國家能源局確認備受關注的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》將在今年年內出爐，但能否通過國務院審批仍然是未知之數。
 

　　8月16日，國家發(fā)改委發(fā)布《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（以下簡稱《試行辦法》），在沉寂已久的天然氣產業(yè)改革討論中一石激起千層浪。不久后的8月31號，國家發(fā)改委又發(fā)布《關于加強地方天然氣輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》（以下簡稱《通知》，將改革的對象進一步從跨省長輸管網拓展到省市輸配氣網。這一系列監(jiān)管政策的出臺，直指本次油氣改革的焦點和難點所在——天然氣中游管網體制改革和第三方準入。
 

　　自從18大以來，油氣體制改革就已經確立了“管住中間，放開兩頭”的改革思路。天然氣管輸環(huán)節(jié)自然壟斷的特殊性質對產業(yè)鏈上下游發(fā)展都能產生重要的影響，管網基礎設施不足和準入限制已經成為了中國發(fā)展天然氣產業(yè)發(fā)展的瓶頸。建立在自然壟斷基礎之上的多個中間環(huán)節(jié)導致天然氣價格機制不透明，任意加價，增加成本，嚴重抑制了消費。天然氣體制改革的重點在于管網改革這一觀點已經成為業(yè)界共識，而推動管網設施的第三方公平準入是關鍵。作為天然氣管輸定價監(jiān)管的基礎性政策，《試行辦法》率先在管輸價格公式這一爭議性相對較小的環(huán)節(jié)率先動刀，標志著停滯多時并飽受爭議的天然氣行業(yè)改革重新啟動，同時體現了穩(wěn)步改革的整體基調。而《通知》則大膽的指向央地利益沖突的棘手問題，指出了地方天然氣輸配價格過高導致用戶需求不振的頑疾。盡管《通知》的貫徹落實還有待觀察，但未來會有更多的相關改革政策出臺，確保為年內出爐的石油天然氣體制改革總體方案做好鋪墊，油氣改革的神秘面紗有望逐漸揭下。
 

　　1 新政能帶來哪些利好？
 

　　天然氣管輸定價新政的兩份文件側重點各有不同，執(zhí)行力度也有區(qū)別，但總的說來，《試行辦法》和《通知》）都是針對天然氣行業(yè)改革中備受關注的中間環(huán)節(jié)價格問題。《試行辦法》主要解決的是長輸管網定價依據不明、收費不規(guī)范的問題，通過確立新的天然氣管輸定價方法，從過去“一線一價”轉變?yōu)榛谡_的成本核定和定價公式核定管道運輸價格，并厘清了不屬于管輸成本的開支，統(tǒng)一規(guī)范了計價問題，為日后開放第三方準入提供了清晰可查的收費準則?！锻ㄖ穭t針對目前省內管網輸配環(huán)節(jié)層級過多、加價過高和定價不透明等問題，力圖使終端用氣企業(yè)能夠獲得改革紅利，促進天然氣消費的進一步增長。
 

　　管道項目投資按照“準許成本加合理收益的原則”鎖定了8%的投資回報率，而且充分考慮了新成立企業(yè)投資建設管道的財務要求，這在很大程度上為投資天然氣管道這種長周期的公共基礎設施確定了項目投資的收益，有利于未來吸引其他社會資金參與天然氣管道基礎設施建設，這也回應了此前關于管網獨立后新的管網企業(yè)會沒有動力繼續(xù)投資的觀點。
 

　　另外管輸定價的新機制體現了“激勵相容”原則。作為自然壟斷的管網企業(yè)在新政中獲得了75%的負荷率閥值，據此來制定的“最大允許收入”，確定管輸單價。負荷率低于75%閥值的在計算實際輸氣量時按75%水平確定，確保了投資新管道的收益水平。負荷率高于這一閥值的按照實際確定，但是在同一個定價周期（三年）內，提高負荷率所帶來的額外管輸收入則會成為企業(yè)的超額利潤。因此，企業(yè)會有動力調動富余的管輸能力，開放第三方接入，提升管道負荷，使企業(yè)經濟效益最大化與實現第三方公平接入的社會效益目標相統(tǒng)一，這也在在客觀上也為第三方公平準入提供了動力。
 

　　盡管這次新政的兩個文件從機制設計和改革范圍上有諸多亮點值得肯定，但由于天然氣改革的核心利益矛盾尚未理清，目前的改革文件仍然存在一些不確定或欠缺。
 

　　首先，天然氣管輸定價的新政能多大程度上改變地方管網企業(yè)的利益格局仍不得而知?！对囆修k法》僅針對中央發(fā)改委有能力定價的跨省輸氣管網，而并未對省內管網的輸氣價格做出硬性規(guī)定，僅僅建議省級價格主管部門參照該辦法對省內管道運輸價格進行管理。這對于仍然享受著壟斷紅利的省網來說無異于與虎謀皮。雖然隨后出臺的《通知》體現了中央意欲規(guī)范地方管輸亂象的意愿，但在具體辦法和組織實施上仍然閃爍其詞，效果有待觀察。
 

　　其次，管輸定價新政對輸售分離的表述很弱，對將管輸服務與銷售捆綁經營而獲得不公平優(yōu)勢的上下游一體化天然氣企業(yè)缺乏強制力?！对囆修k法》第六條“經營管道運輸業(yè)務的企業(yè)原則上應將管道運輸業(yè)務與其他業(yè)務分離。目前生產、運輸、銷售一體化經營的企業(yè)暫不能實現業(yè)務分離的，應當實現管道運輸業(yè)務財務核算獨立。”這對于已經擁有管輸壟斷地位的下游銷售企業(yè)缺乏制約，不能防止其利用管輸權優(yōu)勢進行不公平競爭，阻礙競爭者進入下游市場。中石油的昆侖系企業(yè)在其早期的市場開發(fā)中正是借助了這一優(yōu)勢。僅僅是“應當實現管道運輸業(yè)務財務核算獨立”弱化表達，顯然還距離“管網獨立，運銷分離”的改革目標相去甚遠。
 

　　第三，作為管輸定價改革的重要文件，新政中并未涉及儲氣環(huán)節(jié)的定價改革，是一個遺憾。儲氣是天然氣中間環(huán)節(jié)的重要組成部分，目前在國內作為管輸環(huán)節(jié)的輔助設施而主要由管網企業(yè)修建。我國天然氣使用季節(jié)性差異很大，以北京為例，天然氣的季節(jié)峰谷差可達10倍。由于缺乏儲氣環(huán)節(jié)的定價機制，我國的儲氣設施建設明顯滯后，難以滿足天然氣調峰應急能力的需求，這也是天然氣管網開放第三方準入的重要現實障礙?！对囆修k法》沒有在定價體系中單獨體現儲氣服務的價格核定，包括設施折舊、稅費、投資收益率等。可能會無法有效激勵社會資本參與儲氣庫建設，進而影響管網向第三方開放的效果。
 

　　3 從管輸定價新政看天然氣改革

　　油氣體制改革方案雖然尚未具體出臺，但從天然氣管輸新政釋放的信號來看，穩(wěn)步推進的改革基調已經基本確立。文件中對運銷分離、管網獨立等相關內容的折衷表述，可能是由于還沒有相關決定而有意在用詞上避免傾向性，但也有可能是通過所有權拆分直接成立國家管網公司的方案已經事實上出局。目前國內改革逐漸進入深水區(qū)，各種利益沖突與經濟下行的風險交織，政府在改革路徑的選擇上也難免會“舍快求穩(wěn)”，盡量降低大刀闊斧剝離管網可能會帶來的嚴重阻力，以及由于機制設置不到位和監(jiān)管機構能力不足可能會帶來的巨大風險。同時，地方管網資產主要由地方企業(yè)主導，剝離地方企業(yè)資產、合并入國家管網公司的做法也困難重重，操作不好也會激化中央與地方的矛盾。
 

　　目前關于天然氣改革的討論還集中在針對“三桶油”的管網和接收站，卻忽略了同樣是自然壟斷的省網改革。過分針對央企的管網改革對于破除中間環(huán)節(jié)的自然壟斷效果有限，卻會打擊中石油、中石化繼續(xù)對中游管網投資的積極性，這對于管網里程數嚴重滯后的中國來說并不合適。在《試行辦法》中，對省網執(zhí)行新管輸價格機制僅僅是商議式的“可以”，同樣《試行辦法》對于國有石油公司上中下一體化經營的分離也就同樣難以態(tài)度強硬。
 

　　事實上，盡管關于天然氣管網壟斷的討論常常指向三桶油，尤其是占國內管道70%以上的中石油，但是各自畫地圍籬的省網和城市燃氣管網才是最強勢的自然壟斷者。管網改革的爭論的焦點繞不開如何處理利益龐雜的地方管網，而改革的滯后也很大程度上反映了當前改革中棘手的央地在財事物上責權不匹配的矛盾。2015年連續(xù)兩次共下調天然氣門站價格1.1元/方，但實際體現在用氣企業(yè)的成本下降只有一部分，甚至有些地方不到一半，降價促消費的紅利有相當部分被地方管輸企業(yè)拿走。但另一方面，地方管輸企業(yè)需要持續(xù)投入當地管網建設，完善地方天然氣網絡，也有理由積累更大的利潤以維持投資規(guī)模。2016年以來，省網輸配價格較高的浙江及廣東兩省先后出臺文件降低省級管網的管輸價格，反應了在需求不振和LNG點供增加的市場壓力下，以往強勢的省管網公司不得不讓出部分蛋糕。但這還遠遠不夠。隨著未來LNG接收站的數量增加和逐漸開放，三方準入加強，如何在兼顧央企與地方管網公司利益分配的情況下將管網納入統(tǒng)一、透明、規(guī)范的政府監(jiān)管框架將成為影響改革成敗的關鍵。
 

　　從天然氣管網改革的全局來看，《通知》表明中央已經將省級以下的輸配管網納入了改革的視線，《試行辦法》則指出了改革的方向。如果天然氣價格按照此前政府和行業(yè)的預計在年內完全放開，那么通過建立管網運營規(guī)則、搭建監(jiān)管框架，保留多家管道運營主體，逐步實現網運分離，在十三五內完成“進口三方開放，中游嚴格監(jiān)管，下游市場競價”的產業(yè)格局，就是目前通過管輸價格新政所體現出來的天然氣改革路線圖。由企業(yè)定價、政府監(jiān)管的統(tǒng)一的管輸價格定價機制是將具有自然壟斷屬性的天然氣管輸服務轉為公共服務事業(yè)的重要一步。盡管目前在改革的執(zhí)行力度上還有所欠缺，短期內省管網公司和一體化經營的央企能否按照改革方向轉型還需要畫一個很大的問號。但這畢竟是繼2014年通過《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》試圖放開第三方準入的改革受挫后，政府在過河中摸的又一塊石頭，而且這一次比上次摸得更準，既靠近了核心矛盾又兼顧了改革面臨的現實困難。   來源：國際燃氣網