國家能源局局長努爾·白克力在2016年兩會(huì)期間接受媒體專訪時(shí)稱，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(下稱“油氣改革方案”)預(yù)計(jì)兩會(huì)后不久就可以出臺(tái)。油氣體制改革的關(guān)注度一時(shí)之間快速上升。
某媒體獲得的消息顯示，油氣體制改革方案去年底提交國務(wù)院后，在管網(wǎng)公司如何組建、公司組建途徑、如何體現(xiàn)競(jìng)爭方面存在爭議，甚至出現(xiàn)“卡殼”，但全行業(yè)市場(chǎng)化、放開的思路沒有改變。
油氣改革方案之外，相關(guān)部門正在醞釀的進(jìn)一步價(jià)格改革和管道成本監(jiān)審辦法或?qū)⑻崆耙饲靶〔郊残械挠蜌飧母铩Ｓ蜌馐呛碗娏τ兄T多相似性的行業(yè)，石油行業(yè)上下游高度一體化，越往上游壟斷特征越明顯，價(jià)格也是其中關(guān)鍵因素，價(jià)格動(dòng)則體制動(dòng)。
中化集團(tuán)原總地質(zhì)師曾興球認(rèn)為，低油價(jià)將中國石油(7.630, -0.15, -1.93%)工業(yè)體制的問題集中暴露出來，已經(jīng)到了不得不改的程度，油氣體制改革需要所有領(lǐng)域進(jìn)行，引入更多市場(chǎng)主體。
成本監(jiān)審界定管輸費(fèi)
努爾·白克力此前表示，穩(wěn)步推進(jìn)石油天然氣體制改革，在中央審議出臺(tái)油氣改革方案后，抓緊研究制定專項(xiàng)改革方案和相關(guān)配套文件，在部分省市開展油氣改革綜合試點(diǎn)或?qū)ｍ?xiàng)試點(diǎn)。
這即是外界普遍認(rèn)為的新一輪油氣改革的思路，具體將涉及石油天然氣上中下游各領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格放開，將進(jìn)一步打破行政壟斷，管住自然壟斷，放開競(jìng)爭環(huán)節(jié)，其中包含上游放開和網(wǎng)運(yùn)分離。
通過試點(diǎn)推動(dòng)改革的途徑又被成為“1+N”模式，即在油氣改革方案落地后輔以專項(xiàng)改革方案和相關(guān)配套文件，并通過省市綜合試點(diǎn)或?qū)ｍ?xiàng)試點(diǎn)的方式推進(jìn)，類似于電改方案公布后各地推進(jìn)的綜合試點(diǎn)和專項(xiàng)試點(diǎn)。
不過，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員景春梅認(rèn)為，此輪改革最關(guān)鍵的是管網(wǎng)公司的組建(管網(wǎng)獨(dú)立)，管網(wǎng)中又以主干管網(wǎng)的獨(dú)立最為重要，即輸氣環(huán)節(jié)，涉及城市燃?xì)夤镜呐錃猸h(huán)節(jié)沒那么迫切。
按照天然氣價(jià)格改革的思路，最終要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)，即供需雙方商定氣價(jià)，管網(wǎng)公司收取管輸費(fèi)。但中國目前天然氣管輸總體實(shí)行政府定價(jià)，經(jīng)過此前斷斷續(xù)續(xù)的改革，當(dāng)前是以“市場(chǎng)凈回值”定價(jià)法(與可替代能源價(jià)格掛鉤調(diào)整的機(jī)制)形成各省門站價(jià)格，政府對(duì)管輸費(fèi)的管理相對(duì)滯后，難以推動(dòng)企業(yè)投資管道建設(shè)的積極性。
在這一背景下，2015年電改文件公布后，國家發(fā)改委推出輸配電網(wǎng)成本監(jiān)審方法，到2016年1月初有消息稱，針對(duì)油氣管網(wǎng)的成本監(jiān)審辦法也在制定中。對(duì)此，一位參與政策制定的研究人士稱，發(fā)改委也在制定油氣管網(wǎng)成本監(jiān)審辦法，將合理確定管輸費(fèi)用，干線管道和省網(wǎng)的成本監(jiān)審辦法可能很快下發(fā)。主干管網(wǎng)和省網(wǎng)將重新核定管輸費(fèi)用，用戶支付的天然氣價(jià)格未來是供求雙方交易價(jià)格加上管輸費(fèi)。
上述研究人員分析說，下一步還需要參照電改的思路，對(duì)配氣環(huán)節(jié)即城市燃?xì)夤芫W(wǎng)實(shí)行公共事業(yè)的監(jiān)管，厘清輸氣、配氣的成本，避免產(chǎn)業(yè)鏈上的利潤分配不均衡現(xiàn)象。
按照價(jià)格改革部署，到2017年天然氣領(lǐng)域要放開天然氣氣源和銷售價(jià)格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格。
價(jià)格改革推進(jìn)倒逼體制
價(jià)格改革是能源改革中的重要一環(huán)。目前石油已初步形成市場(chǎng)化定價(jià)方式，掛鉤國際油價(jià)確定國內(nèi)成品油價(jià)格。
天然氣價(jià)格顯得相對(duì)滯后。2015年4月，按照天然氣價(jià)格改革計(jì)劃，非居民用存量氣和增量氣價(jià)格已經(jīng)實(shí)現(xiàn)并軌。但天然氣價(jià)格還沒有完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)，非居民用氣和居民用氣價(jià)格也沒有并軌。按照設(shè)想，非居民用氣價(jià)格應(yīng)該逐步放開，居民生活用氣也將建立階梯價(jià)格制度。
2015年11月，天然氣價(jià)格在一年內(nèi)第二次下調(diào)，盡管在一定程度上促進(jìn)了天然氣消費(fèi)，但更多則是上游對(duì)城市燃?xì)夤镜淖尷?。這造成天然氣的成本更多由上游企業(yè)承擔(dān)，城市燃?xì)夤举嵢×似渲欣麧?，用戶獲得的實(shí)惠有限。
業(yè)內(nèi)普遍注意到，天然氣價(jià)格改革的最終目標(biāo)是放開天然氣出廠價(jià)格，讓其由市場(chǎng)競(jìng)爭形成，政府只對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格進(jìn)行管理。以“市場(chǎng)凈回值法”為基礎(chǔ)的天然氣定價(jià)機(jī)制仍然只是這個(gè)終極目標(biāo)的過渡階段。
發(fā)改委在2015年11月下調(diào)氣價(jià)時(shí)提出，天然氣價(jià)格改革在理順居民用氣價(jià)格后，將會(huì)完善管道運(yùn)輸價(jià)格形成機(jī)制，具體將合理制定管道運(yùn)輸價(jià)格，加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管。這將對(duì)主干管網(wǎng)、省網(wǎng)和城市燃?xì)猱a(chǎn)生影響，城市燃?xì)饽：呐錃赓M(fèi)將逐漸公開透明。
在發(fā)改委制定油氣管網(wǎng)成本監(jiān)審辦法、合理確定管輸費(fèi)用后，用戶支付的天然氣價(jià)格未來應(yīng)該是供求雙方交易價(jià)格加上管輸費(fèi)。
與此同時(shí)，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員郭焦鋒分析說，天然氣價(jià)格機(jī)制的方向是市場(chǎng)化，目前的僅是模擬市場(chǎng)化，仍然是政府定價(jià)，未來還是要推進(jìn)完全的市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制，通過交易所等機(jī)構(gòu)形成市場(chǎng)價(jià)格。
按照價(jià)格改革的思路，國家發(fā)改委正在天然氣領(lǐng)域支持交易中心建設(shè)，交易中心將成為天然氣價(jià)格形成中的關(guān)鍵一環(huán)，推進(jìn)天然氣價(jià)格真正市場(chǎng)化，對(duì)應(yīng)氣源主體多元化的趨勢(shì)。
油氣體制改革小步疾行
反映油氣體制改革思路的舉措已經(jīng)在各方面體現(xiàn)出來，始終沒有間斷。
中石油董事長王宜林2月24日在休斯敦舉行的“IHS劍橋能源周”會(huì)議上表示，為精簡增效，中石油考慮將旗下的油田服務(wù)業(yè)務(wù)分拆，準(zhǔn)備單獨(dú)上市。2015年年底，中石油還重組了旗下的天然氣業(yè)務(wù)板塊和管道業(yè)務(wù)，動(dòng)作頻頻。
據(jù)本報(bào)記者了解，中石油內(nèi)部的重組和架構(gòu)調(diào)整還會(huì)有很多，將加強(qiáng)專業(yè)化重組，重組后的公司擇機(jī)通過混合所有制融資。
上游開放2015年在常規(guī)油氣區(qū)塊領(lǐng)域也有進(jìn)展。去年7月新疆6個(gè)石油天然氣區(qū)塊公開對(duì)外招標(biāo)，被認(rèn)為是以新疆為試點(diǎn)的油氣上游改革拉開序幕。國土資源部地質(zhì)勘查司人士稱，上游試點(diǎn)開放是油氣改革的一部分。曾興球認(rèn)為，拿出來公開招標(biāo)的區(qū)塊品味不一定好，未來還要探索在未動(dòng)用儲(chǔ)量等領(lǐng)域摸索新的開放模式。
與此同時(shí)，去年中石油、中石化領(lǐng)導(dǎo)先后表態(tài)做好管網(wǎng)獨(dú)立的準(zhǔn)備工作后。中石油去年11月底宣布，對(duì)中亞天然氣管道有限公司進(jìn)行內(nèi)部重組，這是油氣改革傳出天然氣管網(wǎng)獨(dú)立以來石油公司首單對(duì)管道資產(chǎn)的交易。外界解讀稱，資產(chǎn)運(yùn)作可以解讀為組建國家管網(wǎng)公司的一個(gè)步驟。
此外，去年以來，進(jìn)口原油使用權(quán)、原油進(jìn)口資質(zhì)、成品油出口資質(zhì)等都在逐漸向地方性煉油廠開放，這也是油氣改革的舉措。景春梅認(rèn)為，油氣改革要在“管住中間”的同時(shí)，培育供需兩端的市場(chǎng)主體，推動(dòng)油氣領(lǐng)域真正市場(chǎng)化。
歸納起來，油氣改革方案出臺(tái)前，具體的改革措施已經(jīng)蔓延到上游區(qū)塊開放、中游管網(wǎng)引資和資本運(yùn)作、下游的銷售和出口等所有環(huán)節(jié)。 來源：第一財(cái)經(jīng)網(wǎng)
