7月7日國土資源部在門戶網(wǎng)站發(fā)布新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標公告，通過招標出讓勘查開采權(quán)是國內(nèi)石油天然氣上游首次，這不僅標志著以新疆為試點的油氣資源上游領域改革正式拉開序幕，同時也為外界預判未來油氣改革方案提供了很好的思路和線索。
為什么選擇新疆進行試點
由于我國國情復雜，各地區(qū)資源稟賦及經(jīng)濟和社會發(fā)展水平參差不齊，這就決定我國在對重大事項的改革上，不能采取激進的、一步到位、一刀切的方式，而應先通過試點，及時總結(jié)出可復制、能推廣、利修法的制度經(jīng)驗，最后才適時向全國推開。油氣改革關系到國家經(jīng)濟和能源安全，馬虎大意不得，因此，仍應選擇先試點。
關于試點地區(qū)的選擇，筆者早在去年底就呼吁過將新疆列為我國油氣改革綜合試驗區(qū)，7月7日國土資源部的公告印證了筆者的預判和呼吁。之所以選擇新疆，是由于新疆能源產(chǎn)業(yè)涵蓋進口、生產(chǎn)、消費、綜合利用等各環(huán)節(jié)：一是新疆油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評價中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預測量分別占全國30%、34%、26%，基礎條件具備；二是新疆是我國向西開放的橋頭堡，在構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟帶中有著舉足輕重的重要影響，是絲綢之路經(jīng)濟帶的排頭兵，擔負著連接和建設這條經(jīng)濟帶的重要使命，外界環(huán)境倒逼；三是新疆現(xiàn)有油氣市場主體相對充足。
目前國內(nèi)三大油氣企業(yè)均已進入新疆常規(guī)油氣領域，民企廣匯能源、準油股份不僅上市，還先后在哈薩克斯坦投資區(qū)塊，且廣匯能源還獲得了原油進口權(quán)和相應配額。另外，新疆當?shù)赜幸慌鷱氖掠吞锛夹g服務的企業(yè)，充分市場化；四是中石油早已敲定新疆為勘探開發(fā)領域混合所有制改革試點，拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊不超過49%的股權(quán)引入地方國有資本及民營資本，實踐早有準備。天時、地利和人和，注定新疆成為試點首選。
為什么選擇油氣上游領域改革
我國油氣行業(yè)在取得巨大成就的同時也存在諸多問題，如市場供求不平衡；基礎設施建設落后；法律體系不完善；國有油氣企業(yè)政企不分，市場主體不夠規(guī)范；行業(yè)進入標準過高，競爭不夠充分，壟斷尤其是行政性壟斷現(xiàn)象突出；油氣價格難以完全由市場形成，油氣價格扭曲；油氣管理“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象突出，政府存在職能越位、缺位、不到位現(xiàn)象等等，難以適應經(jīng)濟持續(xù)健康的發(fā)展的要求，難以匹配深化改革的進行。
眾多問題當中，到底哪個問題才最突出或亟待解決？筆者認為，未來要想促進我國油氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，油氣改革就不應僅是集中于局部的“點式改革”，而應是面向全產(chǎn)業(yè)鏈條的“鏈式改革”。而在整個產(chǎn)業(yè)鏈條中，正如中石化老專家張抗先生所言：“上游是源，沒有源頭活水不斷注入，河流便衰減、枯竭。”“在目前上中下游都有相當充分且相對平衡發(fā)展的情況下，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的正常運行和持續(xù)發(fā)展更大程度上決定于上游不斷發(fā)現(xiàn)、探明新油氣田并向市場提供穩(wěn)定且不斷增長的供應。”因此，油氣體制改革關鍵在上游的區(qū)塊壟斷，而這種壟斷制約著中下游市場化進程，如不打破，民營企業(yè)沒有油源，油氣管網(wǎng)設施的公平開放難免成為空談。
我國油氣上游領域的壟斷究竟達到什么程度呢？據(jù)國土資源部統(tǒng)計，中石油、中石化、中海油等三大石油公司占全國探礦、采礦權(quán)面積的97.4%，占全國探礦、采礦權(quán)面積的98.9%，屬于極高寡頭壟斷。而且這種壟斷不是市場競爭來的，而是通過國家法律法規(guī)行政授予并加以保護的，稱之為“行政性壟斷”。
改革試點有哪些亮點
改傳統(tǒng)的行政授予為招標制。按照我國之前出臺的《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》等法律法規(guī)，申請勘查石油、天然氣的，應當提交國務院批準設立石油公司或者同意進行石油、天然氣勘查的批準文件以及勘查單位法人資格證明。這種規(guī)定從字面上看似乎對非國有資本進入沒有限制，但實質(zhì)上非國有資本很難獲得國務院同意進行油氣勘查的批準，只有國務院批準設立石油公司才行，正是這種前置審批制度的存在導致之前上游區(qū)塊的行政授予。在新疆試點方案中，明確說明“經(jīng)國務院同意”，“采用資格后審辦法對投標人進行資格審查，在開標后由評標組按照招標文件規(guī)定的標準和方法，對投標人的資格進行審查。領取招標文件時，對投標人進行一般情況審查。”對投標人不事先采用事前審批制，而是資格后審辦法，這才是真正意義上的放寬市場準入。按照此次國土部參與招標的條件，滿足境內(nèi)注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內(nèi)主體、凈資產(chǎn)10億元人民幣的內(nèi)資公司都可以參與投標。在此條件范圍內(nèi)，不分國企、民企、石油企業(yè)或非石油企業(yè)都可以參與競標。
試點改革區(qū)塊同時包括增量和存量區(qū)塊。對于油氣資源上游領域改革，對于區(qū)塊招標或轉(zhuǎn)讓，之前有不少人建議應主要注重于增量而不是存量，理由是這樣改革受到的阻力小，成本較低，相對容易操作。但從此次公告推出的6個區(qū)塊看，既有國家財政出錢地質(zhì)調(diào)查、沒有被現(xiàn)有國有石油公司登記的區(qū)塊（即空白區(qū)塊，在改革中這被成為增量），也有中石油和中石化退出的區(qū)塊（在改革中也被成為增量）。由于退出的區(qū)塊涉及到中石油和中石化的現(xiàn)有利益，操作起來有阻力，所以需要政府部門多次與國有石油公司協(xié)商和溝通。這反映出國家在油氣資源上游領域改革的力度和決心，未來油氣資源上游領域改革也將會涉及存量區(qū)塊。
試點改革方案充分考慮資源所在地的利益訴求。無論是中央還是地方，政府還是企業(yè)，油氣資源都是一筆巨大的財富，任何改革都意味著利益的重新平衡或轉(zhuǎn)移，只有充分考慮各方利益，尤其是油氣資源所在地政府的利益訴求，一起將蛋糕做大做強，才能推動改革順利進行。基于此，試點改革方案充分考慮央地、企業(yè)與政府之間的利益平衡，并突出了對地方經(jīng)濟發(fā)展的支持，積極協(xié)調(diào)、支持新疆企業(yè)與中石油、中石化建立合作共贏、利益共享機制，在石油公司礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)，通過合資合作的方式開展油氣勘查開采。在油氣勘查區(qū)塊招標中，企業(yè)承諾的勘查工作量相同時，新疆企業(yè)優(yōu)先獲得區(qū)塊；還明確規(guī)定中標企業(yè)轉(zhuǎn)入開采后應當在資源地注冊企業(yè)；國家將加大新疆油氣基礎地質(zhì)調(diào)查工作力度，進一步摸清資源家底。據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局油氣資源調(diào)查中心主任葉建良估算，按照新疆油氣5000萬噸油當量的產(chǎn)量，單資源稅一項，新疆就能增加地方稅收90億左右。
試點改革方案探索建立一套完善的進入、退出和轉(zhuǎn)讓機制。一是通過區(qū)塊面向社會公開招標，符合準入條件的企業(yè)均可參與投標，承諾勘查工作量多的企業(yè)中標，探索完善既適合油氣勘查開采特點又能發(fā)揮市場配置資源決定性作用的競爭性出讓制度；二是為了防止出現(xiàn)之前存在的“圍而不勘”、“只圈不探”，對每個區(qū)塊不能全額投入完成勘探任務的現(xiàn)象，此次改革明確規(guī)定“探礦權(quán)三年到期后，對勘查投入進行考核，完成承諾勘查工作量的，按原面積延續(xù)探礦權(quán);未完成承諾勘查工作量的，按照未完成比例執(zhí)行履約保函，核減區(qū)塊面積后延續(xù)探礦權(quán)”。這種規(guī)定實際上是在探索建立一個油氣資源區(qū)塊的退出和轉(zhuǎn)讓機制。
當然，盡管新疆首次開放6個油氣勘查區(qū)塊，意味著油氣上游領域改革破冰，具有里程碑意義，但對于整個油氣行業(yè)而言，此次試點改革只是萬里長征走完第一步，而且油氣資源勘查開采具有高風險、高投入、高技術、長周期、高回報的特點，對競標企業(yè)的經(jīng)濟實力、風險防范意識和風險控制措施等要求較高，再加上當前整個油氣行業(yè)正在經(jīng)歷的低迷行情，國際石油巨頭都在低油價沖擊下對勘探開采板塊成本嚴格控制或大幅削減，此種情況下，將區(qū)塊拿出來進行公開招標，其他企業(yè)的熱情或積極性不如預期的好，但邁出第一步總比原地不動要強，我們應為此次試點個贊、喝個彩。 來源：中國新能源網(wǎng)
