一、世界油氣管道運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的階段性特征
縱觀世界油氣管道運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展歷程,大致可分為三個(gè)階段:初始期、成長(zhǎng)期和成熟期。在不同階段,油氣管網(wǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)特征不同,競(jìng)爭(zhēng)狀況不同,規(guī)制的重點(diǎn)不同,政府的政策導(dǎo)向也有相應(yīng)區(qū)別(見(jiàn)下圖)。
1. 初始期
在油氣管道運(yùn)輸行業(yè)建設(shè)與發(fā)展的初期,基礎(chǔ)設(shè)施比較匱乏,市場(chǎng)規(guī)模小,只有少數(shù)市場(chǎng)參與者,市場(chǎng)法規(guī)不健全,投資風(fēng)險(xiǎn)較大。在此階段,各國(guó)普遍采取鼓勵(lì)投資基礎(chǔ)設(shè)施的政策,給投資者一定的優(yōu)惠。多數(shù)國(guó)家油氣開(kāi)發(fā)生產(chǎn)與管道運(yùn)輸一體化發(fā)展,以增強(qiáng)投資的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,保證投資者能夠收回投資。例如,美國(guó)在管道建設(shè)初期,油氣生產(chǎn)、運(yùn)輸和配氣等職能之間沒(méi)有明確的劃分,各油氣公司業(yè)務(wù)大量重疊,有些公司或其關(guān)聯(lián)公司同時(shí)從事兩三個(gè)板塊的業(yè)務(wù);2000年10月以前,英國(guó)天然氣的勘探、生產(chǎn)、運(yùn)輸、配送和供應(yīng)均由英國(guó)天然氣集團(tuán)(BG)負(fù)責(zé)。
2. 成長(zhǎng)期
在油氣管道運(yùn)輸行業(yè)的成長(zhǎng)階段,隨著基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展完善,市場(chǎng)參與者日益增多,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)降低。在此階段,油氣管道仍然主要依靠油氣生產(chǎn)商建設(shè)和運(yùn)營(yíng),但開(kāi)始有新的獨(dú)立管道投資商進(jìn)入。例如,美國(guó)自1872年第一條管線建成后,直至1938年才出現(xiàn)獨(dú)立的管道公司,專門從事管線網(wǎng)絡(luò)和存儲(chǔ)設(shè)施管理。
3. 成熟期
油氣管道運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)入成熟期后,油氣市場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施都已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模,眾多市場(chǎng)參與者競(jìng)爭(zhēng)激烈。在此階段,油氣上游環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng),油氣供應(yīng)業(yè)務(wù)和管輸業(yè)務(wù)分離,管道運(yùn)輸實(shí)行專營(yíng)。例如,美國(guó)目前的管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)徹底與供應(yīng)、銷售業(yè)務(wù)分離,全國(guó)擁有眾多專營(yíng)性油氣管輸公司,由聯(lián)邦和州兩級(jí)政府監(jiān)管,市場(chǎng)完全開(kāi)放,管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)良好。英國(guó)天然氣集團(tuán)在2000年10月將天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)劃歸新成立的上市公司Lattice,并成立了下屬專門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)天然氣長(zhǎng)輸管道和絕大部分地方配氣管網(wǎng)的Transco公司。
與美英情況不同,法國(guó)既有上中下游一體化的道達(dá)爾、蘇伊士燃?xì)獾裙荆灿歇?dú)立的管道公司經(jīng)營(yíng)國(guó)內(nèi)的油氣管網(wǎng)系統(tǒng)。根據(jù)歐盟的要求,法國(guó)政府修改了相關(guān)法律法規(guī),確認(rèn)了第三方準(zhǔn)入權(quán)。
二、美俄歐天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理模式比較
各國(guó)油氣管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)管理具有各自的特點(diǎn)。從世界范圍看,美國(guó)、俄羅斯和歐盟國(guó)家油氣管網(wǎng)較發(fā)達(dá),這些國(guó)家和地區(qū)的油氣管輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和復(fù)雜性都居世界前列,其建設(shè)發(fā)展模式具有較強(qiáng)的代表性。原油、成品油管道主要依附于油田、煉廠、油庫(kù)等,建設(shè)發(fā)展模式比較固定和簡(jiǎn)單;天然氣管網(wǎng)比較復(fù)雜(見(jiàn)下圖),建設(shè)發(fā)展模式多種多樣,有必要進(jìn)一步分析探討。
1. 美國(guó)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá),天然氣管網(wǎng)的管理模式屬于完全市場(chǎng)型
(1)運(yùn)營(yíng)模式
美國(guó)天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)模式屬于完全市場(chǎng)型,管道運(yùn)輸與銷售業(yè)務(wù)徹底分離,全國(guó)擁有眾多專營(yíng)天然氣管輸公司,由聯(lián)邦和州兩級(jí)政府監(jiān)管,市場(chǎng)完全放開(kāi),管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)良好。在美國(guó),提供天然氣管道運(yùn)輸服務(wù)的,既有眾多私人所有的獨(dú)立管道運(yùn)輸服務(wù)公司,也有綜合能源公司的專業(yè)子公司,各類公司需取得許可證才有資格參與天然氣運(yùn)輸。
為防止這些管道公司濫用自然壟斷地位操縱收費(fèi)價(jià)格、阻止管網(wǎng)使用者公平進(jìn)入,美國(guó)政府規(guī)定,一切需要管輸服務(wù)的企業(yè)都有權(quán)進(jìn)入管網(wǎng);在運(yùn)輸容量有限而要求提供運(yùn)輸服務(wù)的企業(yè)過(guò)多時(shí),則按比例分配運(yùn)輸容量。在保護(hù)管網(wǎng)用戶和消費(fèi)者利益不受侵害的同時(shí),須確保管道經(jīng)營(yíng)者獲得合理的回報(bào),以便提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的石油天然氣運(yùn)輸和配送服務(wù),在市場(chǎng)需求增加的情況下,具備提高運(yùn)輸量和擴(kuò)大服務(wù)范圍的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
(2)監(jiān)管機(jī)制
政府設(shè)立了專門獨(dú)立的能源主管部門和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。能源主管部門——美國(guó)能源部,主要負(fù)責(zé)能源發(fā)展和安全的大政方針及相關(guān)的政策研究和制定;能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì),主要負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。各州也設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管部門,形成了聯(lián)邦與州兩級(jí)層次鮮明、職責(zé)清晰的管理體制。監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府并具有司法審判功能,對(duì)油氣管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、準(zhǔn)入、安全、環(huán)保、運(yùn)輸價(jià)格和服務(wù)等行使審批權(quán)和獨(dú)立監(jiān)管,有效地保證了政府的能源政策的落實(shí)。
2. 俄羅斯天然氣管網(wǎng)實(shí)行獨(dú)家壟斷型管理模式,上中下游業(yè)務(wù)一體化運(yùn)營(yíng)
(1)運(yùn)營(yíng)模式
受前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,俄羅斯天然氣管網(wǎng)始終由政府統(tǒng)一管理,國(guó)家干預(yù)性極強(qiáng)。天然氣管道系統(tǒng)全部歸俄羅斯天然氣運(yùn)輸股份公司壟斷經(jīng)營(yíng),該公司隸屬于上中下游業(yè)務(wù)一體化的國(guó)有壟斷性公司——俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司(Gazprom)。至今,俄羅斯政府仍堅(jiān)持,建立統(tǒng)一供氣管網(wǎng)系統(tǒng)是發(fā)展天然氣工業(yè)的基礎(chǔ),也是合理調(diào)配能源、提高供氣可靠性和安全性的重要保證,是符合俄羅斯國(guó)情的選擇。未來(lái)一段時(shí)期,Gazprom對(duì)天然氣管輸業(yè)務(wù)的壟斷地位不會(huì)改變。
(2)監(jiān)管機(jī)制
俄羅斯天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)的監(jiān)管方式是國(guó)家行政管理與監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)控相結(jié)合,即由政府部門——燃料動(dòng)力部實(shí)施監(jiān)管職責(zé),由相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——能源署進(jìn)行調(diào)控。燃料動(dòng)力部代表國(guó)家控股天然氣工業(yè)股份公司,負(fù)責(zé)制定天然氣行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,并與油氣運(yùn)輸公司一起發(fā)布石油天然氣行業(yè)規(guī)章;能源署負(fù)責(zé)調(diào)整天然氣的工業(yè)和民用批發(fā)價(jià)格、天然氣干線管道和地方管網(wǎng)的運(yùn)費(fèi),協(xié)調(diào)解決運(yùn)輸公司與油氣公司之間的糾紛等。目前政府已經(jīng)頒布多項(xiàng)法規(guī),強(qiáng)制管道開(kāi)放和用戶的公平進(jìn)入。
3. 歐盟各國(guó)天然氣管網(wǎng)多種管理模式并存,既有市場(chǎng)型,也有壟斷型
(1)運(yùn)營(yíng)模式
歐盟各國(guó)天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)模式大致可分為以下三種。
第一種是以德國(guó)為代表的私營(yíng)模式。德國(guó)的長(zhǎng)輸管網(wǎng)由多條私營(yíng)管道組成,每條私營(yíng)管道由一個(gè)公司壟斷運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)和優(yōu)惠財(cái)稅政策等鼓勵(lì)投資,通過(guò)價(jià)格等方面的管制,保護(hù)消費(fèi)者利益,促進(jìn)市場(chǎng)有序發(fā)展。
第二種是以英國(guó)、意大利和法國(guó)為代表的國(guó)家壟斷模式。由國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模的投資,依靠國(guó)家壟斷的力量使天然氣產(chǎn)業(yè)步入成熟期。英國(guó)在天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入成熟期后,對(duì)國(guó)有公司進(jìn)行了私有化,并逐步放開(kāi)市場(chǎng),引入第三方供應(yīng)者。意大利和法國(guó)繼續(xù)采用國(guó)家壟斷模式運(yùn)營(yíng)天然氣管網(wǎng),只是在歐盟建立統(tǒng)一天然氣市場(chǎng)的背景下才邁出開(kāi)放的步伐。
第三種是以荷蘭為代表的混合運(yùn)營(yíng)模式。由國(guó)有資本和私人資本合營(yíng)的管網(wǎng)公司共同經(jīng)營(yíng)天然氣管輸業(yè)務(wù)。
(2)監(jiān)管機(jī)制
歐盟天然氣管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括歐盟委員會(huì)和各成員國(guó)政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)主要負(fù)責(zé)制定政策法規(guī)和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,監(jiān)督法令執(zhí)行,并將有關(guān)情況向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)匯報(bào)。各成員國(guó)政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)爭(zhēng)議處理,建立透明、有效的監(jiān)管及控制機(jī)制,各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)分開(kāi),管道向第三方開(kāi)放。
4. 美俄歐天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理模式優(yōu)缺點(diǎn)分析
美國(guó)、俄羅斯、歐盟天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)管理模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)(見(jiàn)下表),不同國(guó)家和地區(qū),特別是資源國(guó)與消費(fèi)國(guó)、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家、油氣富集區(qū)與匱乏區(qū),由于各自的國(guó)情不同、資源狀況不同、所處的管道行業(yè)發(fā)展階段不同,油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式和監(jiān)管機(jī)制存在較大差異,不存在普適的最優(yōu)模式。
三、中外油氣管網(wǎng)的政策與監(jiān)管比較
從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家油氣管網(wǎng)的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,各個(gè)國(guó)家的油氣管網(wǎng)不論采取何種經(jīng)營(yíng)模式,都受到政府的大力支持與嚴(yán)格監(jiān)管。
1. 國(guó)家層面的管網(wǎng)規(guī)劃
歐美各國(guó)在管網(wǎng)建設(shè)初期就以國(guó)家為主導(dǎo)進(jìn)行主、干支線的整體規(guī)劃,建立了合理的油氣供給格局。我國(guó)油氣管網(wǎng)規(guī)劃是由各石油公司自行規(guī)劃上報(bào)國(guó)家能源局匯總,不是真正意義上由國(guó)家主導(dǎo)的全面系統(tǒng)規(guī)劃,容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè),造成資源浪費(fèi)。在現(xiàn)階段油氣管網(wǎng)規(guī)劃中,與干線配套的支干線、支線以及配氣管的同步規(guī)劃建設(shè)不盡如人意,不利于管網(wǎng)的整體優(yōu)化,影響管網(wǎng)輸送能力的提高與輸送成本的降低。
2. 管道投資主體多元化
在國(guó)際上,管道建設(shè)投資的一大特點(diǎn)就是投資主體的多元化。俄羅斯鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外私營(yíng)公司參與管道建設(shè),連接美國(guó)和加拿大的油氣管道就是通過(guò)合資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的。近年我國(guó)油氣管道建設(shè)的投資主體也開(kāi)始呈現(xiàn)多元化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。
2010年,被稱為“新36條”的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見(jiàn)》公布,支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)。
2012年,西氣東輸三線工程正式引入民營(yíng)資本,成為國(guó)內(nèi)管網(wǎng)融資創(chuàng)新的范本。
2013年,中國(guó)石油與泰康資產(chǎn)、國(guó)聯(lián)基金簽署油氣合資合作戰(zhàn)略協(xié)議,引入600億社會(huì)資金成立了中石油管道聯(lián)合公司,運(yùn)營(yíng)5條天然氣管道、5條原油管道和5條成品油管道。但是,我國(guó)油氣管道行業(yè)相比其他行業(yè)投資回報(bào)率較低,資金周轉(zhuǎn)慢,阻礙了民營(yíng)資本及社會(huì)其他資本的投資意愿。
3. 油氣管輸定價(jià)機(jī)制
油氣管輸定價(jià)直接影響著油氣管道的建設(shè)與發(fā)展,各國(guó)都有一套科學(xué)、合理的運(yùn)輸和配送費(fèi)率機(jī)制,國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家均對(duì)油氣長(zhǎng)距離管道運(yùn)輸費(fèi)率及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行了較為嚴(yán)格的監(jiān)管。我國(guó)管道定價(jià)未能充分兼顧現(xiàn)有國(guó)情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。以天然氣管道為例,國(guó)內(nèi)新增天然氣資源及陸上管道引進(jìn)資源主要在西部,遠(yuǎn)離東部主要消費(fèi)市場(chǎng),天然氣運(yùn)輸成本較高。而且,我國(guó)對(duì)油氣管輸費(fèi)的動(dòng)態(tài)管理與調(diào)控機(jī)制缺位,管輸費(fèi)不能隨管輸成本、供求關(guān)系和物價(jià)波動(dòng)等變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,管輸企業(yè)運(yùn)營(yíng)承擔(dān)著較大成本壓力。
4. 管道建設(shè)征地用地
管道運(yùn)輸屬于國(guó)家交通運(yùn)輸體系,管道系統(tǒng)是國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)管道建設(shè)項(xiàng)目征地均給予政策支持,并有明確的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行管道建設(shè)用地還是按工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地對(duì)待,或者通過(guò)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià),或者由管道企業(yè)與地方政府談判確定征地補(bǔ)償額度,最終以地方政府文件的形式執(zhí)行,一地一價(jià),缺少統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目一般要經(jīng)過(guò)多個(gè)不同行政區(qū)域,各地核準(zhǔn)政策不一致,項(xiàng)目核準(zhǔn)周期長(zhǎng),管道建設(shè)征地缺乏政策支持與制度保證。
5. 政府監(jiān)管法律法規(guī)
為了實(shí)現(xiàn)政府依法監(jiān)管,企業(yè)依法經(jīng)營(yíng),市場(chǎng)參與者公平競(jìng)爭(zhēng),國(guó)家、企業(yè)、消費(fèi)者利益有效平衡的行業(yè)目標(biāo),各國(guó)普遍制定了適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的能源法律法規(guī)。例如,美國(guó)的《能源部組織法》、《天然氣政策法》,英國(guó)的《公用事業(yè)法案》、《天然氣法》等。
這些法律法規(guī)構(gòu)建了完整的監(jiān)管框架,對(duì)政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管的實(shí)施做出了明確規(guī)定,為行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和可靠的制度保障。我國(guó)目前還沒(méi)有一套符合現(xiàn)代監(jiān)管要求的法律程序,政府監(jiān)管體制及法律框架的建設(shè)相對(duì)滯后,傳統(tǒng)的基于行政管理的監(jiān)管方式依然占主導(dǎo)地位,沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)油氣管網(wǎng)的投資、運(yùn)營(yíng)和定價(jià)等進(jìn)行全面監(jiān)管。
6. 確保油氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放
美國(guó)、俄羅斯和歐盟都制定了多項(xiàng)法律法規(guī)確保第三方公平獲得管輸服務(wù),我國(guó)在此方面做出了改革。2014年初,國(guó)家能源局發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(試行)》,明確油氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放,但相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則還未制定,政策的落實(shí)有待進(jìn)一步推進(jìn)。
四、對(duì)我國(guó)油氣管網(wǎng)發(fā)展的建議
我國(guó)自1958年建成第一條輸油管道至今,經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展,已建成的油氣管道總長(zhǎng)度超過(guò)12萬(wàn)千米,其中天然氣管道接近7萬(wàn)千米,初步形成“西油東送、北油南運(yùn)、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運(yùn)送格局。盡管我國(guó)油氣管網(wǎng)建設(shè)已初具規(guī)模,但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,在管網(wǎng)的建設(shè)規(guī)模、干線密度及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)上仍有較大差距。我國(guó)油氣管輸市場(chǎng)規(guī)模較小,相關(guān)法律法規(guī)不健全,建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)大,投資回報(bào)率低,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不能滿足需求,油氣管道運(yùn)輸業(yè)尚處于發(fā)展初級(jí)階段。以世界油氣管道運(yùn)輸業(yè)經(jīng)驗(yàn)而論,可以說(shuō),我國(guó)現(xiàn)階段采取油氣開(kāi)發(fā)與管道運(yùn)輸一體化發(fā)展的管理模式,符合管道運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展規(guī)律。
按中央部署,我國(guó)正大力推進(jìn)能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命,油氣管網(wǎng)改革勢(shì)在必行,但應(yīng)本著循序漸進(jìn)的原則,分步驟、分階段地逐步推行。參考美俄歐天然氣管網(wǎng)管理運(yùn)營(yíng)模式,提出以下建議。
1. 繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的主導(dǎo)作用
目前,我國(guó)油氣管道運(yùn)輸業(yè)當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)油氣管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而油氣管道建設(shè)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、資本回收期長(zhǎng)。在發(fā)現(xiàn)油氣田的情況下,為了盡快將資源轉(zhuǎn)化為利潤(rùn),油氣勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)不但有投資油氣管道建設(shè)的積極性,而且具備承擔(dān)初期投資風(fēng)險(xiǎn)的資金實(shí)力。
建議今后應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的主導(dǎo)作用,同時(shí)廣泛調(diào)動(dòng)多元投資主體,建立多種融資平臺(tái),大力推動(dòng)油氣管網(wǎng)的投資開(kāi)放。一些新建管道可采取多家投資、共建、共管的模式,有條件的管道資產(chǎn)還可單獨(dú)重組上市。當(dāng)前,可考慮在石油公司內(nèi)部對(duì)管網(wǎng)業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立運(yùn)行,成立相對(duì)獨(dú)立的管網(wǎng)公司,并對(duì)第三方公平開(kāi)放。
2. 以國(guó)家為主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃全國(guó)油氣管網(wǎng)
建議制定國(guó)家層面的全國(guó)油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮干線、支線、聯(lián)絡(luò)線組成的各級(jí)管網(wǎng),提升管網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性,促進(jìn)油氣管網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在規(guī)劃中,考慮到我國(guó)的油氣消費(fèi)需求還未充分滿足,須進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu),加快油氣運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè),尤其是天然氣管網(wǎng)的建設(shè)。
全國(guó)油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃要隨著資源與市場(chǎng)的變化逐年滾動(dòng)調(diào)整,要對(duì)管道建設(shè)具有法規(guī)效力。各石油公司須按照國(guó)家油氣管網(wǎng)規(guī)劃進(jìn)行油氣管道建設(shè),對(duì)于違反規(guī)劃的管道項(xiàng)目,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)肅查處,加強(qiáng)規(guī)劃的約束力。
3. 加大政府對(duì)管道投資、管輸定價(jià)及土地征用方面的政策支持力度
建議對(duì)管道建設(shè)投資給予稅收等方面的優(yōu)惠政策,保證管道項(xiàng)目應(yīng)有的投資回報(bào)率,吸引社會(huì)資金流向油氣管道運(yùn)輸行業(yè)。同時(shí),建立公平合理的管輸價(jià)格定價(jià)機(jī)制、管道運(yùn)價(jià)綜合評(píng)價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制與合理的價(jià)格監(jiān)審制度,定期對(duì)管道經(jīng)營(yíng)者的成本進(jìn)行調(diào)查、核算和審計(jì),做到定價(jià)調(diào)價(jià)公平合理,體現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),使管道經(jīng)營(yíng)者和各方利益在市場(chǎng)中得到合理平衡。
管道征地是管道建設(shè)的先決性工作,只有從根本上解決管道建設(shè)的用地問(wèn)題,才能保障管道建設(shè)的順利推進(jìn)。建議國(guó)家盡快將管道建設(shè)項(xiàng)目納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系,對(duì)于各地管道建設(shè)投資項(xiàng)目,統(tǒng)一各省(區(qū)、市)核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn),簡(jiǎn)化核準(zhǔn)手續(xù),最大限度地給予管道投資建設(shè)便利條件。
4. 完善政府對(duì)油氣管道運(yùn)輸業(yè)的監(jiān)管
建議我國(guó)建立獨(dú)立的油氣管道運(yùn)輸業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)油氣行業(yè)中下游自然壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和對(duì)油氣企業(yè)健康、安全、環(huán)境(HSE)活動(dòng)的技術(shù)監(jiān)管,監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建成中央、省、市的三級(jí)管理模式。同時(shí)盡快建立健全石油天然氣相關(guān)法律,對(duì)油氣上中下游的活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制,補(bǔ)充有關(guān)油氣管道監(jiān)管的法律規(guī)定、實(shí)施細(xì)則與行業(yè)規(guī)范,明確監(jiān)管權(quán)責(zé)以及基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入框架,油氣管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法制定各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則,有效實(shí)施行業(yè)監(jiān)管。為確保油氣管輸基本設(shè)施向第三方開(kāi)放取得實(shí)效,應(yīng)加快制定油氣管網(wǎng)公平開(kāi)放實(shí)施細(xì)則。(原載《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)》) 來(lái)源:金銀島財(cái)經(jīng)