2月28日,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于理順?lè)蔷用裼锰烊粴鈨r(jià)格的通知》,決定理順?lè)蔷用裼脷鈨r(jià)格,試點(diǎn)放開(kāi)直供用戶用氣價(jià)格,標(biāo)志著中國(guó)的天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革進(jìn)入新階段。
中國(guó)帶有明確市場(chǎng)化取向的天然氣價(jià)改可從2005年底算起,近十年,中國(guó)天然氣價(jià)格形成機(jī)制主要經(jīng)歷了從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”(文中指在某一時(shí)點(diǎn)上,天然氣價(jià)格與可替代能源價(jià)格相對(duì)合理的比價(jià)關(guān)系),轉(zhuǎn)到省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”,進(jìn)而謀求與可替代能源價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng),推進(jìn)天然氣價(jià)改的路徑。
近十年中國(guó)天然氣價(jià)改演變的路徑表明:整個(gè)的改革基調(diào)是政府模擬市場(chǎng)。天然氣價(jià)改可以從兩個(gè)大的方面著手:促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈向競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu)演變和政府“牽手”形成天然氣與其它替代能源間在用戶處的合理比價(jià)關(guān)系,國(guó)情約束使改革選擇了后者。與其它替代能源價(jià)格比較,在天然氣價(jià)格嚴(yán)重偏低時(shí),有控制的天然氣價(jià)格上調(diào),能夠防止價(jià)格短期上漲幅度過(guò)大帶來(lái)的負(fù)面作用;政府的有形錯(cuò)誤也不易犯,當(dāng)然由此導(dǎo)致價(jià)格扭曲的持續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng),由此帶來(lái)的隱形損失巨大。而隨著天然氣價(jià)格越接近合理比價(jià),政府的有形錯(cuò)誤也越易犯;況且所謂合理比價(jià)關(guān)系,是一個(gè)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)、事后狀態(tài),政府的認(rèn)知根本就是一廂情愿。加之,政府的認(rèn)知的有限性,中間過(guò)程摻雜了過(guò)多天然氣生產(chǎn)商的利益訴求,社會(huì)的長(zhǎng)期損失巨大。正因?yàn)槿绱耍粩嘈Q天然氣價(jià)改的最終目標(biāo)是完全放開(kāi)氣源價(jià)格等(2013年6月前說(shuō)法是:天然氣出廠價(jià)格,2015年2月前說(shuō)法是:天然氣價(jià)格完全市場(chǎng)化),政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格。從產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)意義下觀察,在這十年中也進(jìn)行了一些小步、增量性的結(jié)構(gòu)改革。
目前在省級(jí)門站環(huán)節(jié)暫時(shí)建立的天然氣“理想起步價(jià)”,及下一步政府的“手工”價(jià)格聯(lián)動(dòng),一方面天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上游生產(chǎn)商、供應(yīng)商的壟斷問(wèn)題嚴(yán)重;另一方面生產(chǎn)商、供應(yīng)商與管道等基礎(chǔ)設(shè)施的一體化,導(dǎo)致了天然氣的捆綁定價(jià),進(jìn)一步強(qiáng)化、固化了前者對(duì)市場(chǎng)的壟斷,這種壟斷更極端地以產(chǎn)業(yè)鏈的上、中、下游一體化表現(xiàn)出來(lái)。政府宣稱的天然氣價(jià)格改革的最終目標(biāo),需從產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革入手加以推動(dòng),
從美國(guó)和歐盟的經(jīng)驗(yàn)看,推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革,使其變遷到競(jìng)爭(zhēng)型的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu),才能形成競(jìng)爭(zhēng)性的氣源市場(chǎng)價(jià)格,而這需要經(jīng)歷一定的時(shí)間歷程;同時(shí),中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈自2004年底,以西氣東輸一線工程全線正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)為標(biāo)志,進(jìn)入快速發(fā)展階段,預(yù)計(jì)該階段仍將持續(xù)十年左右。天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革的難度巨大,從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈所處的發(fā)展階段看,改革所需的持續(xù)時(shí)間應(yīng)在十年左右,以加快推進(jìn)改革而言,至少需要五年時(shí)間,奠定天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革制度框架。
十八大后凝聚起改革共識(shí),為通過(guò)加快推進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革,建立起現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系,提供了歷史難得的改革“窗口期”。對(duì)結(jié)構(gòu)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃、細(xì)化落實(shí)、持續(xù)推進(jìn)是能否早日釋放改革紅利,奠定未來(lái)發(fā)展制度基礎(chǔ)的關(guān)鍵。這里主要講兩方面:
一方面,擴(kuò)大上游天然氣資源開(kāi)放,建立多樣化具體實(shí)現(xiàn)形式,轉(zhuǎn)型國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)。為此,除目前已經(jīng)開(kāi)始逐步放開(kāi)的非常規(guī)天然氣資源,更需加快上游存量資源的對(duì)內(nèi)、對(duì)外開(kāi)放步伐,增加新的進(jìn)入市場(chǎng)主體、創(chuàng)新原有市場(chǎng)主體形式,形成與不同資源品種、類型相適應(yīng),在不同層面市場(chǎng)主體有適度競(jìng)爭(zhēng)性的格局,增加上游資源勘探開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)活力。2020年前要看能否觀察到,一方面,現(xiàn)有主要國(guó)有石油公司為適應(yīng)新制度,主動(dòng)針對(duì)獲取的可分割礦權(quán),建立更多與礦權(quán)相適應(yīng)的混合所有制企業(yè);另一方面,一定數(shù)量的中小型新天然氣生產(chǎn)商出現(xiàn)。
另一方面,持續(xù)推動(dòng)天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施從生產(chǎn)商分離出來(lái)的制度建設(shè)。在這方面的改革,歐盟的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒:管輸資產(chǎn)分步驟解除捆綁(分拆),去除天然氣生產(chǎn)商上中下游一體化,讓管輸系統(tǒng)獨(dú)立出來(lái),使更多的市場(chǎng)主體可以參與到天然氣生產(chǎn)、進(jìn)口、批發(fā)及銷售領(lǐng)域;管輸、配氣和LNG設(shè)施領(lǐng)域,甚至儲(chǔ)氣庫(kù)都實(shí)行監(jiān)管下的第三方準(zhǔn)入;市場(chǎng)對(duì)大用戶開(kāi)放,使其能直接從上游天然氣生產(chǎn)商或供應(yīng)商處購(gòu)氣;制定天然氣管網(wǎng)管理?xiàng)l例,并以此為指導(dǎo),制定一系列管網(wǎng)規(guī)則,保證每一方氣可以在市場(chǎng)自由流動(dòng)。
在加快推進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革過(guò)程中,不意味著國(guó)有大石油公司對(duì)天然氣資源總體控制能力的大幅消減;配合治理結(jié)構(gòu)的改革,提高他們深度參與國(guó)際能源市場(chǎng)的實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力是長(zhǎng)期戰(zhàn)略。