2月28日,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于理順非居民用天然氣價格的通知》,決定理順非居民用氣價格,試點放開直供用戶用氣價格。這標志著中國的天然氣價格形成機制改革(以下簡稱天然氣價改)進入新階段。本文就此談三點看法。
十年努力初步建立天然氣“理想起步價”
中國帶有明確市場化取向的天然氣價改可從2005年年底算起。近十年,主要經(jīng)歷了從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價”(文中指在某一時點上,天然氣價格與可替代能源價格相對合理的比價關(guān)系),轉(zhuǎn)到省級門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價”,進而謀求與可替代能源價格掛鉤聯(lián)動,推進天然氣價改的路徑。
前一階段歷程為:2005年12月23日,國家發(fā)改委推出天然氣價改。這是一次關(guān)鍵性的天然氣價改設(shè)計,它開啟了從出廠環(huán)節(jié)逐步提高天然氣價格,建立“理想起步價”。由于尋找不到經(jīng)濟運行相對平穩(wěn)且物價相對穩(wěn)定的環(huán)境,僅在2007年11月提高工業(yè)用戶的天然氣出廠基準價格;2010年5月31日提高國產(chǎn)陸上天然氣出廠基準價格。
后一階段歷程為:2011年12月,國家發(fā)改委在廣東、廣西進行的天然氣價改試點,轉(zhuǎn)向由國家按“市場凈回值”方法確定各省(區(qū)、市)天然氣最高門站價格。經(jīng)過1年半的試點,2013年6月推出的調(diào)價措施,將國內(nèi)消費的天然氣區(qū)分存量氣和增量氣,增量氣價格一步調(diào)整到與可替代能源保持合理比價的水平,實現(xiàn)在各省(區(qū)、市)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價”;存量氣價格分步調(diào)整。經(jīng)過2014年8月10日和2015年2月28日兩次價格調(diào)整,實現(xiàn)存量氣與增量氣價格并軌。
經(jīng)過十年努力,初步在各省(區(qū)、市)門站環(huán)節(jié)建立了天然氣“理想起步價”,但化肥用氣、居民生活用氣仍存在遺留問題;而2013年6月的價格調(diào)整,在未經(jīng)試點的情況下,相當于以非居民增量氣價在全國實施了一次與替代能源的價格聯(lián)動;2015年2月的價格調(diào)整,則對全部非居民消費的天然氣價(化肥用氣除外)在全國又實施了一次與替代能源的價格聯(lián)動,且試點放開直供用戶用氣價格。
近十年中國天然氣價改的整個基調(diào)是政府模擬市場。天然氣價格的形成機制改革可以從兩個大的方面著手:促進天然氣產(chǎn)業(yè)鏈向競爭性結(jié)構(gòu)演變和政府“牽手”形成天然氣與其他替代能源間在用戶處的合理比價關(guān)系。國情約束使改革選擇了后者。天然氣生產(chǎn)商、供應(yīng)商與管道等基礎(chǔ)設(shè)施運營商的一體化,導(dǎo)致了天然氣的捆綁定價。正因為如此,政府不斷宣稱天然氣價改的最終目標是完全放開氣源價格等,政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運輸價格和配氣價格。最終目標的實現(xiàn),需從產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革入手加以推動。從產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)意義上觀察,在這十年中也進行了一些小步、增量性的結(jié)構(gòu)改革。
歐盟天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革經(jīng)驗
歐盟整體的天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革以1998年第一個天然氣指令的頒布為開端,開始在各國推進,旨在形成競爭型產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)與內(nèi)部一體化天然氣市場的改革,2009年以后改革速度加快,至2014年已歷時16年。其間,建立制度框架和監(jiān)管機構(gòu),通過1998年、2003年、2009年的三個天然氣指令,推動建設(shè)歐盟競爭型天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu);通過2005年、2009年兩個天然氣管網(wǎng)管理條例等,建設(shè)歐盟內(nèi)部一體化天然氣市場;通過完善監(jiān)管機構(gòu),確保歐盟天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革。
指令和條例等通過解除捆綁措施去除上中下游一體化,通過設(shè)定不同階段的市場開放程度推進改革進程,而采取第三方準入機制使管網(wǎng)使用者獲得無歧視的管輸服務(wù);通過建立虛擬交易點來作為天然氣買賣雙方交易的平臺;通過建立管網(wǎng)規(guī)則協(xié)調(diào)各國管網(wǎng)系統(tǒng)的管理,解決跨境交易及歐盟內(nèi)部一體化天然氣市場問題。
歐盟通過天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革,其天然氣短期市場得到發(fā)展,形成了反映天然氣供需的競爭性天然氣價格,為歐盟天然氣長期協(xié)議定價與競爭性天然氣價格掛鉤提供了必要條件,促進歐盟天然氣長期協(xié)議定價向“氣—氣”掛鉤的定價機制轉(zhuǎn)變。
從歐盟和美國的經(jīng)驗看,推動天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革,使其變遷到競爭型的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu),才能形成競爭性的天然氣氣源市場價格,而這需要經(jīng)歷一定的時間。同時,中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈自2004年年底,以西氣東輸一線工程全線正式商業(yè)運營為標志,進入快速發(fā)展階段,預(yù)計該階段仍將持續(xù)十年左右。天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革的難度巨大,從國外經(jīng)驗和中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈所處的發(fā)展階段看,改革所需的持續(xù)時間應(yīng)在十年左右。以加快推進改革而言,至少需要五年時間才能奠定天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革制度框架。
中國正在加快推動天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革
黨的十八大后,我國開始凝聚全面深化改革共識,并謀劃改革藍圖,涉及天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革的地方很多。如十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè),……根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)”“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革,放開競爭性環(huán)節(jié)價格”“實行統(tǒng)一的市場準入制度,在制定負面清單基礎(chǔ)上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”等。
2014年6月召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議也明確提出,必須推動能源生產(chǎn)和消費革命,構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系,形成主要由市場決定能源價格的機制,轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式,建立健全能源法治體系。
在國家頂層設(shè)計的引領(lǐng)下,《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》明確要求“深入推進政企分開,分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù),放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)”“有序放開競爭性環(huán)節(jié)價格,天然氣井口價格及銷售價格由市場形成”,天然氣“管輸價格由政府定價”。
剛剛披露的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》,針對電力產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)提出了明確、清晰的改革路線圖,從中可以更清晰地窺視天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革路線圖。
黨的十八大后凝聚起來的全面深化改革共識,為通過加快推進天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革、建立起現(xiàn)代能源市場體系提供了難得的改革“窗口期”。對結(jié)構(gòu)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃、細化落實、持續(xù)推進,是能否早日釋放改革紅利、奠定未來發(fā)展制度基礎(chǔ)的關(guān)鍵。來源:中國能源網(wǎng)