上世紀(jì)90年代末以來,歐盟歷經(jīng)三次能源改革,通過統(tǒng)一的改革方案和監(jiān)管機構(gòu),打破壟斷、促進競爭,實施網(wǎng)運分離,形成“X+1+X”產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu),實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)公平開放,以及上游供應(yīng)和下游銷售環(huán)節(jié)充分競爭。在此基礎(chǔ)上,對天然氣管網(wǎng)進行統(tǒng)一價格監(jiān)管,建立了“管住中間、放開兩頭”的定價機制,有力保障了歐盟燃氣供應(yīng),歐盟經(jīng)驗值得借鑒。
全世界幾乎所有工業(yè)化國家都曾面臨過以煤為主的燃料結(jié)構(gòu)導(dǎo)致嚴(yán)重空氣污染問題,國際經(jīng)驗表明,提高天然氣消費比重是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、擺脫大氣污染的有效途徑。西氣東輸全線通氣十年來,我國城市燃氣邁入天然氣時代,從單純居民生活用氣向居民、工商業(yè)、發(fā)電、交通運輸、分布式能源等多領(lǐng)域發(fā)展,對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境質(zhì)量、提高城鎮(zhèn)居民生活水平發(fā)揮了重要作用。但近幾年國際天然氣價格不斷走高,我國天然氣對外依存度與日俱增,加上定價機制不夠順暢,價格問題已成為產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)調(diào)發(fā)展、天然氣普及利用的重要瓶頸。
與我國資源條件和產(chǎn)業(yè)體制類似的歐盟,在借鑒英美天然氣改革模式基礎(chǔ)上,歷時十多年,通過三次能源改革,打破壟斷,促進競爭,形成了一套較為成熟的天然氣定價機制,在天然氣90%依賴進口的條件下,較好地滿足了歐盟經(jīng)濟發(fā)展對于天然氣的需求,也使得終端用戶享受到價格合理的天然氣能源,其經(jīng)驗和做法值得借鑒。
歐盟燃氣改革核心是打破壟斷
歐盟天然氣消費90%依賴進口,是全球最大的天然氣進口方。改革前,大型燃氣企業(yè)縱向一體化壟斷經(jīng)營,效率低下,各國之間市場分割嚴(yán)重,天然氣供應(yīng)經(jīng)常處于緊張狀態(tài)。上世紀(jì)90年代以后,歐盟學(xué)習(xí)英美經(jīng)驗,推行能源改革,其主要措施有:
頒布統(tǒng)一法案推進改革,促進歐盟統(tǒng)一大市場的形成。在改革準(zhǔn)備期,以1988年通過的“內(nèi)部能源市場法案”和1994年要求開放勘探和開發(fā)領(lǐng)域的指令為標(biāo)志,歐盟已經(jīng)明確了“X+1+X”的產(chǎn)業(yè)鏈改革目標(biāo),即:上游氣源市場和下游終端銷售市場實行多家主體自由競爭,中游輸配管網(wǎng)保持自然壟斷,實施第三方氣源的無歧視公平接入。
第一次能源改革以歐盟1998年發(fā)布指令要求建立歐洲天然氣市場共同規(guī)則為標(biāo)志,核心是推進天然氣管網(wǎng)過境時的第三方準(zhǔn)入,促進價格透明化。要求基礎(chǔ)設(shè)施在能力有剩余的條件下,允許第三方協(xié)商使用,但當(dāng)時的法、德兩國對此表示強烈反對。
第二次能源改革以歐盟2003年發(fā)布第二個天然氣指令和2005年發(fā)布1775/2005法令為標(biāo)志,要求所有成員國都建立能源監(jiān)管機構(gòu),對縱向一體化的壟斷能源企業(yè)實行強制拆分,要求基礎(chǔ)設(shè)施實行監(jiān)管準(zhǔn)入計費,計費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)投資/運行成本和適當(dāng)收益率確定。
第三次能源改革以歐盟2009年發(fā)布的第三個天然氣指令為標(biāo)志,要求各國立法增強監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和監(jiān)管權(quán)力,確定價格改革目標(biāo)和時間表;建立獨立系統(tǒng)運營商(ISO)和獨立輸送運營商(ITO),使天然氣產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)網(wǎng)運分離;推行無歧視的第三方準(zhǔn)入,開放管網(wǎng)投資和運營權(quán)。由此,歐盟終端燃氣市場初步形成。例如,原來垂直一體化經(jīng)營的法國燃氣集團(GDF)經(jīng)過改革后,現(xiàn)已形成以法國燃氣蘇伊士集團(GDF Suez)為母公司,以GRTgaz(輸氣公司)、GrDF(配氣公司)、Storagy(儲氣公司)、elengy(LNG接收站)等獨立法人的子公司。歐盟通過三次改革,實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和歐盟統(tǒng)一大市場的形成,供應(yīng)能力和安全水平顯著提高,氣價保持穩(wěn)定,市場有序競爭,改革取得成功。
改革的核心是打破壟斷,促進競爭。改革前,歐洲燃氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)高度縱向一體化,為打破壟斷,歐盟各國采用了全面結(jié)構(gòu)分拆或建立ISO的做法。前者要求自然壟斷特征的管網(wǎng)運輸公司和競爭性的燃氣生產(chǎn)和銷售公司在組織和會計上分立,后者允許壟斷企業(yè)保留管網(wǎng)系統(tǒng)所有權(quán),但管網(wǎng)系統(tǒng)交由獨立運營商管理。燃氣產(chǎn)業(yè)鏈分拆遵循“財務(wù)獨立-業(yè)務(wù)獨立-組織獨立”路徑,最終形成各環(huán)節(jié)相互獨立、彼此競爭合作的格局。結(jié)構(gòu)分拆增加了用戶選擇權(quán),提高了管道服務(wù)質(zhì)量,推動了燃氣定價機制市場化,改革后多個供應(yīng)商、銷售商與用戶談判博弈,燃氣價格由市場決定,價格更趨合理。管網(wǎng)獨立后,歐盟對管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)實施了各類資本的開放投資。例如,法國的天然氣管網(wǎng)投資中,法國政府占比36.7%,銀行等金融機構(gòu)占比39.5%,私人投資占比10.7%,員工持股、保險公司等其他投資占比約14%。歐盟近幾年能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通進展很快,與其投資開放有很大關(guān)系。
輸配管網(wǎng)公平開放普遍服務(wù)。管網(wǎng)開放對于公平接入和燃氣市場化改革至關(guān)重要。歐盟第三次改革的重點就是輸送管網(wǎng)拆分、建立監(jiān)管框架、提高管網(wǎng)準(zhǔn)入。輸配氣公司必須對任何第三方實行公開義務(wù)接入(TPA),不能拒絕任何客戶,也不能與母公司發(fā)生關(guān)聯(lián)交易。
建立統(tǒng)一、獨立的監(jiān)管機構(gòu)。歐盟實行兩級監(jiān)管體制:各國監(jiān)管機構(gòu)和歐盟統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)(ACER)。前者的責(zé)任是制定調(diào)整管輸稅率,批準(zhǔn)投資計劃和審計周期;對違反監(jiān)管規(guī)則的企業(yè)進行處罰。ACER的職責(zé)為制定歐盟燃氣價格改革的框架和指導(dǎo)原則,推動跨國天然氣市場體系建設(shè),推進各國合作。
形成系統(tǒng)科學(xué)的輸配氣定價規(guī)則
通過改革后,歐盟逐漸形成系統(tǒng)科學(xué)的輸配氣定價規(guī)則。
首先,市場格局清晰,終端價格構(gòu)成合理。改革后,歐盟上游氣源市場和下游消費市場均實現(xiàn)了自由競爭,中游輸氣、配氣、儲氣和LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施市場則受到嚴(yán)格監(jiān)管,形成了“X+1+X”型市場結(jié)構(gòu)和“放開兩頭,管住中間”的定價模式。在終端價格構(gòu)成中,因歐盟天然氣絕大部分來自于進口,故氣源成本占去了近五成,配氣成本高于輸氣成本。例如,在法國居民消費氣價中,供應(yīng)成本占45%,輸氣成本占6%,存儲成本占5%,配氣成本占19%,市場營銷成本占9%;其他(含稅收等)占16%。從價格水平看,大工業(yè)用戶通常低于商業(yè)用戶,民用氣價格最高。法國、希臘、意大利居民燃氣售價較工業(yè)都高出50%以上。
其次,根據(jù)“合理利潤”原則制定燃氣管輸價格。在計算燃氣輸配成本時,除了規(guī)定運營支出和投資成本的具體細目,為鼓勵管網(wǎng)建設(shè),還設(shè)定了管輸企業(yè)的合理資本回報率。根據(jù)各燃氣企業(yè)報送的輸配氣量,就可以核算出骨干網(wǎng)和支線網(wǎng)的配氣費用。
再次,靈活調(diào)整燃氣輸配價格。歐盟要求輸配氣價格每四年制定一次,根據(jù)運營支出、資本成本和輸配氣量核算。每兩年微調(diào)一次,根據(jù)物價水平、燃氣管網(wǎng)輸配的技術(shù)經(jīng)濟效率、全社會收入均等原則進行調(diào)整。
最后,建立了科學(xué)系統(tǒng)的價格監(jiān)管體系。歐盟和各國能源監(jiān)管機構(gòu)具體負責(zé)燃氣價格改革,一是制定了明確的成本和價格核算方法;二是建立了統(tǒng)一的輸配量計量規(guī)則,要求統(tǒng)一使用“輸入/輸出”方法;三是形成了科學(xué)的價格調(diào)整機制,綜合通貨膨脹、企業(yè)技術(shù)進步、鼓勵管網(wǎng)投資等因素對價格進行定期調(diào)整;四是建立了全面透明的信息披露制度。
歐盟燃氣改革基本實現(xiàn)了市場化、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保障消費者利益的三重目標(biāo),其成功經(jīng)驗具有積極的啟示意義。
一是打破壟斷、促進競爭是理順天然氣價格機制的前提條件。歐盟天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)拆分,促進了燃氣供應(yīng)和服務(wù)的競爭。目前,我國天然氣行業(yè)大型企業(yè)縱向一體化嚴(yán)重,覆蓋了勘探、開采、凈化、運輸、批發(fā)、乃至城市配氣等環(huán)節(jié),競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)捆綁經(jīng)營,其他企業(yè)進入的空間很小,供應(yīng)不足,價格扭曲,成本高企,效率偏低。對產(chǎn)業(yè)鏈進行市場化改革,打破壟斷,促進競爭,應(yīng)作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向。
二是建立統(tǒng)一的市場體系是理順價格機制的基礎(chǔ)條件。歐盟的關(guān)鍵經(jīng)驗,是打破各成員國之間的市場分割和跨區(qū)域資源配置障礙,鼓勵各國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和自由貿(mào)易。我國可借鑒相關(guān)做法,打破行業(yè)壟斷和市場分割,加強省際、城際管網(wǎng)的互聯(lián)互通和統(tǒng)一市場體系建設(shè),促進公平競爭,為天然氣資源的優(yōu)化配置和普及應(yīng)用創(chuàng)造條件。
三是實施網(wǎng)運分開、管網(wǎng)開放是產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。歐盟以管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入作為改革突破口,實行“廠網(wǎng)分離”“網(wǎng)銷分離”“輸配分離”“儲運分離”,在競爭和監(jiān)管中實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國“三桶油”壟斷經(jīng)營體制是燃氣供需矛盾和價格扭曲的癥結(jié)所在。將管道運輸與燃氣銷售業(yè)務(wù)相分離,實現(xiàn)管網(wǎng)獨立并公平開放,是協(xié)調(diào)上下游利益關(guān)系,推動天然氣行業(yè)健康發(fā)展的必行之舉。
四是輸、配氣定價和調(diào)價機制是燃氣定價制度的核心。歐盟監(jiān)管機構(gòu)主要對天然氣輸氣和配送價格進行監(jiān)管,并制定了輸、配氣定價的公式、規(guī)則和調(diào)價機制。我國目前尚未對輸、配環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管,相關(guān)價格政策處于空白。價格主管部門應(yīng)加強對油氣企業(yè)的成本監(jiān)管,盡快核定輸、配氣價,并建立相應(yīng)的價格調(diào)整機制。
五是統(tǒng)一的監(jiān)管體系是公平競爭、合理定價的重要手段。獨立的監(jiān)管機構(gòu)和統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則是歐盟燃氣改革成功的關(guān)鍵。我國天然氣價格實行中央與地方分段管理,天然氣市場尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系和監(jiān)管法規(guī),政出多門,無法可依,監(jiān)管缺位與越位并存,效率不高,產(chǎn)業(yè)鏈條價格傳導(dǎo)不順,導(dǎo)致價格扭曲和發(fā)展不協(xié)調(diào)。
六是加快天然氣交易市場和儲氣設(shè)施建設(shè)對于理順價格機制必不可少。歐盟既建立了上游多元化的供氣市場,也促進了儲氣設(shè)施建設(shè),對調(diào)解供需平衡、防止金融沖擊起到了重要作用。我國應(yīng)放開上游氣源進口和開采,鼓勵天然氣自由貿(mào)易,鼓勵社會資本投資建設(shè)儲氣設(shè)施和LNG接收站,促進管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放,這有利于穩(wěn)定國內(nèi)市場價格,降低燃氣成本,大大提高我國天然氣供應(yīng)和保障能力。(作者單位:中國國際經(jīng)濟交流中心、發(fā)改委能源研究所、發(fā)改委價格監(jiān)測中心)
專家:我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革方向是產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌?br />
從歷次能源價格改革的效果看,如果不對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進行改革,就只能演變?yōu)閷腋膶覞q的調(diào)價運動,這是與改革初衷相悖之舉。因此,對產(chǎn)業(yè)鏈進行市場化改革,打破壟斷,促進競爭,應(yīng)作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向,也應(yīng)成為理順天然氣價格機制的前提。建議借鑒歐洲經(jīng)驗,深入推進天然氣市場化改革,形成“X+1+X”的市場結(jié)構(gòu),建立“管住中間,放開兩頭”的定價模式。
首先,區(qū)分天然氣產(chǎn)業(yè)自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù),實施網(wǎng)運分開,實現(xiàn)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營向第三方公平開放。
區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)確定改革思路。天然氣輸氣、城市配氣等業(yè)務(wù)具有自然壟斷性,政府應(yīng)該加強監(jiān)管;天然氣進口、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)以及燃氣設(shè)備生產(chǎn)業(yè)務(wù)等屬于競爭性業(yè)務(wù),政府應(yīng)放松準(zhǔn)入管制。尤其要逐步消除特別許可證制度,規(guī)范注冊制度和申報制度,允許非國有資本進入,由多家、多種所有制企業(yè)共同參與競爭,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
對天然氣生產(chǎn)企業(yè)進行結(jié)構(gòu)性分拆,實施網(wǎng)運分開。將天然氣產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)與管輸環(huán)節(jié)進行縱向分離,開放市場。打破天然氣生產(chǎn)、輸送、銷售垂直一體化壟斷格局,將管道公司獨立,允許多家企業(yè)和金融機構(gòu)等參股,多種所有制混合經(jīng)營,加大對輸氣管線的投資建設(shè);逐步放開天然氣的生產(chǎn)、進口和銷售業(yè)務(wù),由多家企業(yè)經(jīng)營,形成上游和下游市場自由競爭的局面。
實施儲氣、LNG接收站、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營向第三方準(zhǔn)入公平開放。出臺優(yōu)惠政策,鼓勵社會資本、城市燃氣企業(yè)投資建設(shè)城市天然氣儲氣設(shè)施和LNG接收站建設(shè),引入市場機制,在用氣高峰期允許儲備氣源參照市場化價格銷售。開放城市管網(wǎng)投資、建設(shè)市場,鼓勵多方投資者介入,逐步建立起以市場化融資為主,政策性金融機構(gòu)融資、財政撥款和國際融資共存的多元化融資渠道。實現(xiàn)管網(wǎng)“第三方準(zhǔn)入”,要求天然氣管網(wǎng)運輸企業(yè)向包括它自己在內(nèi)的所有托運人開放管道運輸業(yè)務(wù),依據(jù)一定的條件代表第三方運輸天然氣,所有的燃氣供應(yīng)商都有權(quán)平等使用高壓燃氣管道和低壓燃氣管網(wǎng)。
其次,協(xié)同推進上下游市場開放,增加氣源,保障供應(yīng),完善天然氣市場體系。
打破上游勘探、生產(chǎn)領(lǐng)域高度壟斷。開放上游市場,在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入的條件下,對于未登記區(qū)塊,通過公開招標(biāo)發(fā)放許可證等方式鼓勵民間資本和外資進入上游市場。還可通過減免關(guān)稅等措施鼓勵LNG和管道天然氣的進口,擴大供應(yīng)渠道,刺激上游市場競爭。必要時可對中石油等公司進行拆分,讓其一部分分公司成為獨立的投資主體多元化公司。
允許下游城市燃氣企業(yè)進口LNG,直接向煤制氣、煤層氣及頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)購買氣源。允許城市燃氣企業(yè)投資建設(shè)LNG接收站,或要求上游LNG儲氣裝置所有者將部分容量租給城市燃氣企業(yè),讓城市燃氣企業(yè)與LNG儲氣企業(yè)自主簽訂合約,加快儲氣裝施容量的有效利用,保障燃氣的供應(yīng)安全。
改革后,我國城市燃氣行業(yè)將形成“X+1+X”的市場競爭結(jié)構(gòu)。第一個“X”是指上游市場主體多樣化和氣源多元化。“1”是指中游輸配系統(tǒng)的唯一性,出于管網(wǎng)的自然壟斷特性考慮,原則上一定區(qū)間只建一套管網(wǎng)系統(tǒng),但可以由多家主體、多種資本進行投資,形成多元投資、混合經(jīng)濟模式進行經(jīng)營,加快推進各省級、區(qū)域性天然氣管網(wǎng)及配套基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。第二個“X”是指天然氣下游市場零售主體多樣化。